Opvolgingsonderzoek Proceskosten Grondexploitaties

Startdatum: 05 juni 2017 - Publicatiedatum: 14 december 2017
Organisatie: Amsterdam

De Rekenkamer Amsterdam publiceerde in januari 2014 het rapport Proceskosten grondexploitaties, met daarin vijf aanbevelingen. In 2017 voerde de rekenkamer een opvolgingsonderzoek uit naar de opvolging van deze aanbevelingen.

De belangrijkste conclusies uit het rekenkamerrapport Proceskosten grondexploitaties uit 2014 waren dat de proceskosten voor grondexploitaties sinds 2010 flink zijn gedaald, maar dat de vastgestelde budgetten wel werden overschreden. De rekenkamer zag een aantal knelpunten: het ramingsmodel voor proceskosten werkte nog niet feilloos, de budgetten voor de komende jaren zijn onvoldoende onderbouwd en er bestaan verschuivingsmogelijkheden tussen de proceskosten en de uitvoeringskosten.

In het opvolgingsonderzoek concludeert de rekenkamer dat in december 2017 drie aanbevelingen volledig zijn opgevolgd. Eén aanbeveling is gedeeltelijk opgevolgd en één opvolging is nog in uitvoering.

Hoe is de gemeente met onze aanbevelingen omgegaan?

Besteed periodiek aandacht aan het proceskostenmodel:
Gedeeltelijk uitgevoerd

Oorspronkelijke aanbeveling 1
Besteed in het kader van de periodieke rapportages aandacht aan de kwaliteit en het gebruik van het proceskostenmodel.

 

Conclusie over opvolging 2017
Aanbeveling 1 is gedeeltelijk uitgevoerd. Het college heeft in 2014 op verschillende momenten de raad geïnformeerd over de kwaliteit en het gebruik van proceskostenmodel. Een belangrijk aspect van de aanbeveling was het periodiek herijken van het proceskostenmodel op basis van ervaringen, benchmarking en eventueel nader onderzoek. Dit is tot op heden niet gebeurd.

 

Rekenkamerbrief: p. 6
Onderzoeksrapport: p 25

Zorg voor duidelijke definities. Zorg voor raming en verantwoording volgens die definities:
Volledig uitgevoerd

Oorspronkelijke aanbeveling 2
Zorg voor duidelijke definities van proceskosten en V&T-kosten en zie er op toe dat de kosten in overeenstemming met deze definities worden geraamd en verantwoord.

 

Conclusie over opvolging 2016
Om de proceskosten te kunnen scheiden van de kosten van Voorbereiding en Toezicht (V&T-kosten) heeft het college in 2014 een breed gedragen model ontwikkeld (aanbeveling 2).Hoewel het onderscheid tussen proceskosten en V&T-kosten al sinds 2014 helder is en aansluit op de nieuwe organisatorische indeling na de ambtelijke reorganisatie per 1 januari 2015, worden in de praktijk knelpunten ervaren die een doelmatige en effectieve kostenbewaking bemoeilijken. Het is een goede zaak om de huidige taakverdeling te evalueren en zo nodig aan te passen. Daarbij gelden criteria zoals heldere verantwoordelijkheidstoedeling, beheersbaarheid, maar ook doelmatigheid.

 

Rekenkamerbrief: p. 6
Onderzoeksrapport: p 27

Zorg voor borging van kennis en control in veranderende organisatie:
In uitvoering

Oorspronkelijke aanbeveling 3
Zorg ervoor dat kennis (over proceskosten in het bijzonder) en control ook in de veranderende organisatie wordt geborgd.

 

Conclusie over opvolging 2016
Aanbeveling 3 is nog in uitvoering. Hierbij gaat het om kennis en control ook in een veranderde organisatie te borgen. De rve G en O (afdeling Grond en Ontwikkeling) geeft aan hier mee bezig te zijn. Momenteel is er echter wel een capaciteitsprobleem. Er zijn te weinig mensen om dit te doen. En juist in een omgeving die onderhavig is aan grote stelselwijziging in combinatie met een voortdurende stroom aan allerlei kleine veranderingen op het niveau van grondexploitaties, is het lastig om zorg te dragen voor een goede borging van de bestaande kennis en control. Voor het borgen van de control zijn dus nog de nodige investeringen noodzakelijk.

 

Verder wordt gesignaleerd dat binnen de rve G en O geleidelijk extra administratieve taken worden uitgevoerd vanwege de soms beperkte kennis bij rve Financiën en de behoefte aan adequate stuurinformatie voor het beheer van de individuele grondexploitaties en de grondexploitatieportefeuille inclusief het Vereveningsfonds. Het Amsterdams Financieel Systeem AFS biedt hiervoor onvoldoende informatie. Tot nu toe loopt de gegevensuitwisseling tussen de financiële administratie en Planex niet optimaal.

 

Rekenkamerbrief: p. 6
Onderzoeksrapport: p 29

Zorg voor goede afspraken tussen de centrale stad en de bestuurscommissies over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling bij grondexploitaties:
Volledig uitgevoerd

Oorspronkelijke aanbeveling 4
Zorg voor goede afspraken tussen de centrale stad en de bestuurscommissies over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling in de beheersing van grondexploitaties, waaronder de beheersing van proceskosten.

 

Conclusie over opvolging 2016
Aanbeveling 4 is pas in 2017 uitgevoerd. Vanaf 10 februari 2017 is ook van de kleinere plannen de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen bestuurscommissies en de centrale stad helder vastgelegd. Het risico van alle vastgestelde actieve stadsdeelplannen wordt gedragen door het Vereveningsfonds (behalve de plannen van de Zuidas). De bestuurscommissies kunnen wel het initiatief nemen om plannen uit te werken, maar elk plan wordt ter besluitvorming in de raad gebracht, vergezeld van een advies van rve G en O.

Rekenkamerbrief: p. 6
Onderzoeksrapport: p 33

Stel een visie op over de overgang richting organische gebiedsontwikkeling:
Volledig uitgevoerd

Oorspronkelijke aanbeveling 5
Stel een visie op over de overgang richting organische gebiedsontwikkeling en de voorwaarden waaronder onrendabele plannen nog realiseerbaar zijn. Actualiseer daarnaast het Plaberum.

 

Conclusie over opvolging 2016
In 2016 heeft het college een notitie Financieel Stelsel Gebiedsontwikkeling opgesteld en aan de raad ter instemming voorgelegd. Hierin zijn spelregels vastgelegd die mogelijke toekomstige problemen met het Vereveningsfonds in tijden van crisis moeten voorkomen. Toch is dit vooral een technische document dat de hernieuwde financiële werkwijzen beschrijft. Het is niet een document dat de visie bevat hoe de gemeente Amsterdam het toekomstige ruimtelijke beleid wil vormgeven en hoe het zal omgaan met strategische en tactische vraagstukken. Een inhoudelijke visie op de ruimtelijke ordening is terug te vinden in andere documenten zoals bijvoorbeeld Koers 2025.

Rekenkamerbrief: p. 7
Onderzoeksrapport: p 35

Welke aandachtspunten levert dit onderzoek op?

Alle aanbevelingen uit het onderzoek proceskosten grondexploitatie zijn door het college overgenomen en voor het grootste gedeelte ook uitgevoerd. Tegelijkertijd wordt met de uitkomsten van het opvolgingsonderzoek duidelijk dat proceskosten blijvende aandacht vereisen, met name als het gaat om de borging van de beheersprocessen. We onderkennen drie niveaus van beheersing van de proceskosten: het begrotingsniveau van de gemeenterekening, het budgetniveau van een individuele grondexploitatie en het offerteniveau. Voor elk niveau zullen we een aantal aandachtspunten schetsen.

Aandachtspunten op begrotingsniveau gemeenterekening

Stel de begroting proceskosten tijdig bij en licht de bijstellingen beter toe
De raad stelt via investeringsbesluiten, de Eindejaarsrapportages Fondsen en de begroting de middelen vast die mogen worden besteed aan de planvorming en de grondexploitaties. We zien dat in 2016 het college niet tijdig extra middelen aan de raad heeft aangevraagd voor proceskosten. Hierdoor is het begrote bedrag voor proceskosten fors overschreden. Gelet op het budgetrecht van de raad dringen we aan om tijdig én onderbouwd een begrotingswijziging aan de raad voor te leggen als er meer middelen nodig zijn. Dit geldt ook voor andere kosten (en opbrengsten) van grondexploitaties en planinitiatieven als die in de loop van het jaar zich aanmerkelijk anders ontwikkelen dan bij de begroting of voorjaarsnota was voorzien.

Geef jaarlijks inzicht in de begrote en gerealiseerde proceskosten
In tegenstelling tot voorgaande jaren was er in het Eindejaarsrapportage Fondsen 2016 geen overzicht meer opgenomen waarin de totale gerealiseerde proceskosten (per activiteit/organisatieonderdeel) worden vergeleken met de begrote proceskosten. Om het inzicht in het kostenpatroon van proceskosten te vergroten en het kostenbewustzijn van de organisatie te bevorderen vinden we dit wel belangrijk.

Rekenkamerbrief: p. 7

Aandachtspunten op budgetniveau individuele grondexploitaties

Verbeter de administratieve organisatie en laat systemen goed op elkaar aansluiten
De projectmanagers bij de rve G en O zijn verantwoordelijk voor de planinitiatieven en de grondexploitaties. De beschikbare stuurinformatie is gebrekkig. Dit komt doordat gegevens over kosten en bestede tijd niet tijdig in de systemen worden vastgelegd en de informatie-uitwisseling tussen systemen nog niet optimaal verloopt. Om toch grip te houden ontstaan subadministraties binnen de organisatie. Dit is niet doelmatig. Geadviseerd wordt om planmatig de administratieve procedures en de systeemkoppelingen te verbeteren, zodanig dat de procesmanagers tijdig over sturing- en managementinformatie kunnen beschikken.

 

Herijk het proceskostenmodel
Voor het beheersen van de proceskosten is een proceskostenmodel met complexiteitsfactor ontwikkeld. In ons oorspronkelijke rapport hebben we geadviseerd om dit model geregeld te herijken op basis van ervaringen, benchmarking en eventueel nader onderzoek. Dit is nog niet gebeurd. Wel zien we bij de Eindejaarsrapportage Fondsen 2016 dat de proceskostenbudgetten in een groot aantal gevallen naar boven worden bijgesteld. Dit kan komen omdat vanwege de reorganisatie de processen nog niet doelmatig zijn ingericht en daarom meer kosten worden gemaakt dan nodig. Ook is het mogelijk dat de normen in het model te krap zijn vastgesteld. We adviseren periodiek te onderzoeken of en in hoeverre het proceskostenmodel moet worden aangepast, opdat met het model een normatief proceskostenbudget (per fase) kan worden vastgesteld.

Maak meer gebruik van rapportagetools
Tijdens het opvolgingsonderzoek hebben we voor de grondexploitaties informatie gevraagd over de kostenontwikkelingen (begroot en gerealiseerd) per te onderscheiden fase, per (hoofd-)kostensoort en per boekjaar. Dergelijke informatie was niet eenvoudig op te leveren. Om trends in beeld te brengen en specifieke analyses te kunnen uitvoeren kan een rapportagetool een handig en efficiënt hulpmiddel zijn. Belangrijk daarbij is om in de verschillende systemen met dezelfde fasen, periodeafbakening en begrippen te werken.

Rekenkamerbrief: p. 8

Aandachtspunten op offerteniveau

Evalueer het nieuwe systeem van interne verrekeningen en pas zo nodig de procedures aan
Proceskosten en V&T-kosten zijn grotendeels interne kosten, die door meerdere afdelingen worden gemaakt. Om te kunnen sturen op tijd, geld en kwaliteit (en scope) vragen de projectmanagers aan afdelingen voor aanvang van de activiteiten een offerte op te stellen. Om een goede bewaking te kunnen uitvoeren is van belang dat de opdrachtnemer tijdig de projectmanagers informeert over de voortgang van de uitgevoerde activiteiten. Voor wat betreft de kosten 2015 en 2016 gebeurde dit nog via facturen. Vanaf 2017 is het niet meer toegestaan om interne facturen te versturen en in de boekhouding opnemen. De kosten van de interne leveringen (veelal geschreven uren maal goedgekeurde tarieven) worden nu aan de opdrachtgever als goed te keuren boekingen voorgelegd. Als de opdrachtgever niet binnen één of twee weken reageert wordt de boeking doorgevoerd. Hoewel het nieuwe systeem een administratieve verlichting betekent voor de opdrachtnemende afdeling, kan het voor de opdrachtverstrekkende afdeling betekenen dat zij minder zicht heeft op de kosten in relatie tot voortgang van de uit te voeren activiteiten. Dit kan de projectcontrol mogelijk verzwakken.

Rekenkamerbrief: p. 8

Hoe reageerde het college op de vermelde aandachtspunten?

Uit de reactie van het college maken we op dat het college van burgermeester en wethouders alle aandachtspunten onderschrijft. Het is niet altijd duidelijk hoe en op welke termijn het college de bijbehorende verbeteringen wil realiseren. In het nawoord gaat de rekenkamer hier nader op in. Zowel de reactie van het college als het nawoord van de rekenkamer zijn opgenomen in de rekenkamerbrief en het onderzoeksrapport.

Rekenkamerbrief: p. 9
Onderzoeksrapport: p.25

Beleidsthema Overig

Gerelateerd onderzoek