Onderzoeksprogramma Zaanstad 2020

Rekenkamer Zaanstad

Samenvatting

De Rekenkamer Zaanstad (rekenkamer) onderzoekt vanuit een onafhankelijke positie de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het bestuur, het beleid en de beleidsuitvoering. Door onderzoek wil de rekenkamer de controlerende en kaderstellende rol van de gemeenteraad versterken en een bijdrage leveren aan het verbeteren van bestuur, beleid en organisatie. Dit document bevat het onderzoeksprogramma 2020 van Zaanstad.

Totstandkoming onderzoeksprogramma 2020
Voor de beleidsperiode 2016-2022 speelt het begrip verantwoorden een belangrijke rol in het onderzoek van het RMA. Het gaat daarbij om de vraag of de effecten van de besteding van publieke middelen maatschappelijk zichtbaar zijn. Bij de uiteindelijke selectie van onderzoeksonderwerpen hebben we meegewogen of deze onderwerpen relevant zijn voor de vijf thema’s die we onderscheiden met betrekking tot verantwoorden:

  • Verantwoorden bij vrijheid van handelen in de uitvoering;
  • Verantwoorden bij samenwerking met andere overheden of organisaties;
  • Verantwoorden bij (vrijwillige) inzet burgers om overheidstaken uit te voeren;
  • Feitelijk verantwoorden;
  • Voor burgers inzichtelijk verantwoorden.

Daarnaast zijn er algemene criteria voor rekenkameronderzoek zoals het maatschappelijk en financieel belang van een onderwerp, de risico’s die op een specifiek beleidsterrein worden gelopen en een evenwichtige spreiding over de verschillende beleidsterreinen.

Nieuwe onderzoeksactiviteiten 2020
In 2020 rondt de rekenkamer eerst haar onderzoeken af naar de jeugdzorg en het woonbeleid. Daarna start ze met een onderzoek naar de uitvoering van de Participatiewet (hoofdstuk 3.1). Ook zal de rekenkamer een onderzoek uitvoeren naar Bodemsanering van spoedlocaties (hoofdstuk 3.2). Daarnaast analyseert de rekenkamer de aangedragen onderzoeksvoorstellen uit het Zaanpanel van 2018 (hoofdstuk 3.3.) en voert ze een aantal quick scans uit die vooral gericht zijn op nut en noodzaak van diepgaander onderzoek (hoofdstuk 3.4).

Overige activiteiten 2020
Naast het reguliere onderzoek, reserveert de rekenkamer in 2020 capaciteit voor:

  • het ontwikkelen van het onderzoeksprogramma 2021;
  • het bijdragen aan het publieke debat, door het tussentijds informeren en adviseren van de gemeenteraad op basis van eerder uitgevoerd onderzoek, verkenningen, lopend onderzoek of monitoractiviteiten als de actualiteit daartoe aanleiding geeft;

Als de raad in de loop van het jaar formeel verzoekt om een onderzoek of als de actualiteit daar aanleiding voor geeft, bestaat de mogelijkheid dat de rekenkamer de programmering wijzigt.

Inleiding

Uitgangspunten

De Rekenkamer Zaanstad (rekenkamer) is onderdeel van de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA). De RMA is als gemeenschappelijke rekenkamer voor Amsterdam en Zaanstad ingesteld in 2010. In 2015 is op basis van een evaluatie besloten de samenwerking voort te zetten. Gelijktijdig is de gemeenschappelijke regeling op onderdelen herzien. Tevens hebben de gemeenteraden daarbij besloten om de jaarlijkse bijdragen aan de RMA voor de periode 2016-2022 te continueren. 

De RMA stelt jaarlijks zelf haar onderzoeksprogramma vast, waarbij zij een onderscheid maakt tussen onderzoeken voor de gemeente Amsterdam en de gemeente Zaanstad. De onderzoeksprogramma’s worden ter kennisname verzonden aan de betreffende raden.

In het huidige onderzoeksprogramma gaat de RMA in op de onderzoeken die zij in 2020 wil uitvoeren voor de gemeente Zaanstad. De RMA heeft bij haar keuze ook suggesties betrokken van de verschillende raadsfracties.

Het is mogelijk dat de RMA de onderzoeksprogrammering nog wijzigt als de actualiteit daarvoor aanleiding geeft of als de gemeenteraad een verzoek aan haar richt om een specifiek onderzoek uit te voeren. Bij een verzoekonderzoek zal de RMA een gemotiveerd besluit nemen of zij het verzoek honoreert en daarbij aangeven welke consequenties dit heeft voor de onderzoeksprogrammering. 

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we in op de afronding van lopend onderzoek uit het onderzoeksprogramma 2019. In hoofdstuk 3 lichten we de in 2020 geprogrammeerde onderzoeken toe en in hoofdstuk 4 zetten we de overige activiteiten op een rij. Vervolgens lichten wij de aanpak van de onderzoeksprogrammering toe. In hoofdstuk 5 gaan wij in op de beleidsvisie, in hoofdstuk 6 op de werkwijze en in hoofdstuk 7 op de selectiecriteria. Een overzicht van eerder uitgevoerde onderzoeken is als bijlage (1) in dit onderzoeksprogramma opgenomen.

Onderzoek 2020

Afronding lopend onderzoek

Jeugdzorg in Zaanstad

Sinds 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor jeugdhulp. Eerder waren dit de stadsregio en het rijk. Door deze verandering zou het aanbod van jeugdhulp eenvoudiger, efficiënter en effectiever worden. Ook zou het financieel voordelig zijn.

In het najaar van 2018 bleek dat de kosten voor de jeugdhulp in Zaanstad erg opliepen. Inmiddels heeft de jeugdhulp in Zaanstad een tekort van € 3,9 miljoen. In dit onderzoek willen we laten zien hoe dit tekort is ontstaan en wat de gemeente ertegen wil doen. Ook onderzoeken we hoe de gemeente Zaanstad is omgegaan met de aanbevelingen van ons onderzoek uit 2015. Het onderzoek heeft wat vertraging opgelopen omdat het opvragen van informatie wat moeizaam verliep. Naar verwachting zal het onderzoek in februari 2020 worden gepubliceerd.

Woonbeleid in Zaanstad

De gemeente Zaanstad wil het woningaanbod in Zaanstad verbeteren. Zaanstad wil een meer divers en beter passend aanbod van woningen voor verschillende doelgroepen realiseren, en de spanning op de woningmarkt aanpakken. Wij gaan onderzoeken of het beleid waarmee de gemeente dit nieuwe woningaanbod wil verwezenlijken, van voldoende kwaliteit is.

Dit is voor Zaanstad het publieksonderzoek 2019. Het onderwerp is gekozen met behulp van burgers uit Zaanstad (het Zaanpanel): zij gaven aan voorkeur te hebben voor een onderzoek naar de realisatie van een evenwichtig woningaanbod in hun gemeente. Volgens planning wordt het onderzoek in februari 2020 gepubliceerd.

Nieuwe onderzoeksactiviteiten 2020

Onderzoek: Participatiewet

In 2020 voeren we een verkenning uit naar de knelpunten die zich voordoen bij de uitvoering van de Participatiewet (Pw). In 2015 is de Participatiewet ingevoerd. De wet heeft het voorgaande stelsel van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en de Wajong vervangen. De wet zou de baankansen voor mensen met een uitkering, ziekte of handicap moeten verhogen. Uit de landelijke evaluatie van het SCP is gebleken dat de resultaten van de Participatiewet tegen vallen. 

Vanwege de invoering van de Participatiewet is de inrichting van de uitvoeringsorganisaties op het gebied van participatie in de gemeente Zaanstad getransformeerd, waaronder de wijkteams en de oprichting van participatiebedrijf Werkom in 2018. Tijdens de transitiejaren waren er in Zaanstad tekorten. Het college heeft als doelstelling om in 2020 het aantal bijstandsgerechtigden met minimaal 350 mensen terug te brengen binnen de bestaande financiële kaders. 

Voor dit onderzoek zullen wij eerst een verkenning uitvoeren om de insteek en afbakening van het onderzoek nader te bepalen. Vanwege de decentralisatie en de daarbij behorende transformatie van de uitvoeringsorganisaties is er geen opvolgingsonderzoek gedaan. In dit onderzoek zullen wij dan ook de lessen uit het rekenkamerrapport naar re-integratie uit 2011 betrekken. 

Onderzoek: Bodemsanering spoedlocaties

Zaanstad is een van de oudste industriegebieden van Europa. Als gevolg daarvan is de bodem in Zaanstad op een groot aantal plaatsen verontreinigd met mogelijke risico’s voor mens, plant en dier. De Gemeente Zaanstad is als 'bevoegd gezag gemeente' verantwoordelijk om de bodem te saneren en het risico van de verspreiding van bodemverontreinigingen zoveel mogelijk te beperken. In 2015 is het Bodemconvenant 2016-2020 ondertekend door het ministerie van I&M, IPO, VNG en de UvW.  In dit convenant zijn afspraken over het afronden van de bodemsaneringsopgave vastgelegd. Na 2020 moeten alle vervuilde bodemlocaties veilig zijn voor mens en milieu. In het Zaans Bodemprogramma 2016-2020 zijn een aantal spoedlocaties aangewezen, die snel gesaneerd moeten worden of waarvoor maatregelen getroffen moeten worden om de risico's te beheersen. Een groot deel van deze spoedlocaties moet aangepakt worden vanwege ecologische risico's.  De gemeente Zaanstad heeft een budget van ruim € 9 miljoen ontvangen van het Rijk via de Decentralisatie Uitkering Bodem voor de periode 2016-2020. Daarnaast heeft de gemeente Zaanstad zelf middelen beschikbaar gesteld voor bodemsanering. Met de middelen van het Rijk moet de gemeente Zaanstad uitvoering geven aan de afspraken uit het convenant. De gemeente Zaanstad en andere overheden zijn verplicht om jaarlijks de voortgang te monitoren en hierover te rapporteren aan de Tweede Kamer. Bij het niet-nakomen van de afspraken bestaat het risico dat het Rijk de middelen terugvordert. In dit onderzoek gaan wij na of de gemeente Zaanstad haar taak voor de sanering en risicobeheersing van spoedlocaties op de doeltreffende, doelmatige en rechtmatige wijze uitvoert. Ook zullen wij nagaan of de maatregelen binnen de wettelijke termijnen worden uitgevoerd en of de raad juist en tijdig wordt geïnformeerd. We zullen in dit onderzoek tevens terugkijken naar de eerdere bevindingen en aanbevelingen uit het onderzoek naar bodemsanering uit 2009. 

Analyse voorstellen onderzoeksonderwerpen Zaanpanel

In het kader van ons lustrumjaar met als thema Burgers en verantwoording hebben wij vorig jaar het Zaanpanel van de gemeente Zaanstad benaderd met de vraag naar welk onderwerp wij in 2019 onderzoek zouden moeten doen. Dat is het onderzoek naar het woonbeleid geworden. Gelijktijdig hebben wij toen aan het Zaanpanel gevraagd naar welke andere onderwerpen wij volgens hen in de toekomst onderzoek zouden moeten doen. Dit jaar willen wij een analyse uitvoeren op deze door burgers zelf aangedragen suggesties voor onderzoeksonderwerpen. Doel van deze analyse is om met behulp van de kennis, ervaringen en oordelen van burgers in Zaanstad te kijken welk aanvullend onderzoek wij in de toekomst zullen uitvoeren.

Quick scans

Door middel van quick scans besteden wij aandacht aan onderwerpen om te kijken of diepgaander onderzoek (op een bepaald moment) nuttig is. Het kan zijn dat we de raad naar aanleiding van die scans tussentijds informeren over onze bevindingen. We kunnen op eigen initiatief dan wel op verzoek van de gemeenteraad een quick scan uitvoeren. In 2020 voeren wij een quick scan uit naar de volgende onderwerpen:

  • ontwikkeling van het personeelsbestand;
  • financiële onderbouwing investeringsbeslissingen;
  • energietransitie;
  • reductie restafval.

Overige activiteiten 2020

Naast onze standaard onderzoekswerkzaamheden reserveren we in 2020 capaciteit voor:

  • het ontwikkelen van het onderzoeksprogramma 2021;
  • het bijdragen aan het publieke debat door het tussentijds informeren en adviseren van de gemeenteraad op basis van eerder uitgevoerd onderzoek, verkenningen, lopend onderzoek of monitoractiviteiten als de actualiteit daartoe aanleiding geeft.

Onderzoeksprogramma 2021

Voor het jaar 2021 zullen we ook weer een onderzoeksprogramma ontwikkelen en opstellen. Hiertoe volgen we onder meer gedurende het jaar de ontwikkelingen op de diverse gemeentelijke beleidsterreinen, via bijvoorbeeld de media, gemeenteraadsvergaderingen en Zaanstad Beraden. Daarnaast zullen, zoals gebruikelijk, de gemeenteraadsfracties voorafgaand aan het opstellen van het onderzoeksprogramma 2021 in de gelegenheid worden gesteld hun ideeën en suggesties te geven.

Tussentijds informeren en adviseren van de raad

Als de actualiteit daartoe aanleiding geeft, kunnen we op basis van al uitgevoerd of nog lopend onderzoek de gemeenteraad informeren en soms adviseren. Dit kan in de vorm van een korte attendering tot een uitgebreide rekenkamerbrief.

Een voorbeeld hiervan is de rekenkamerbrief van 19 juni 2015 Aanvulling omzetting recht van erfpracht in vol eigendom , die we als aanvulling op ons eerder onderzoek Omzetting recht van erfpracht in vol eigendom  van 16 januari 2014 hebben opgestuurd naar de gemeenteraad.

Tot slot kan het zijn dat wij op verzoek van de gemeenteraad een onderzoek of second opinion uitvoeren. Indien dit het geval is, dan zal daar tijd voor vrij moeten worden gemaakt. We geven dan schriftelijk gemotiveerd aan of we het onderzoek uitvoeren en wat de consequenties zullen zijn voor de onderzoeksprogrammering en de meerkosten. Ook het monitoren van aanbevelingen uit al eerder uitgevoerd onderzoek zal enige tijd vergen. Binnenkort komen we met een nieuw voorstel over de bijbehorende werkwijze.

Aanpak programmering

Beleidsvisie 2016-2022

Per 1 juni 2010 is de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) van start gegaan als gemeenschappelijke regeling van de gemeenten Amsterdam en Zaanstad. De taak van de rekenkamer is vastgelegd in de Gemeentewet. De RMA heeft haar ideeën over haar werkzaamheden neergelegd in een beleidsplan Beleidsvisie 2016-2022.

In de vorige beleidsperiode gebruikten we het thema grip als rode draad in allerlei projecten. Daarmee was er veel aandacht voor het borgen door de gemeenteraad van doeltreffendheid en doelmatigheid. Rekening houdend met de veranderende context  verleggen we de aandacht in de komende periode naar het thema verantwoorden. Het gaat daarbij om de vraag of de effecten van de besteding van publieke middelen maatschappelijk zichtbaar zijn. Dat perspectief vraagt om meer aandacht voor daadwerkelijke doeltreffendheid en doelmatigheid en de visie daarop van de burger.

Het zichtbaar maken van de effecten en de inspanningen van de lokale overheid voor de burger is een cruciale opgave in de komende periode. Thema’s rond het begrip verantwoorden zullen daarom een belangrijke rol spelen in ons onderzoek. Specifiek brengen we in deze periode de volgende accenten aan in onze werkzaamheden:

  • verantwoorden bij vrijheid: ook ruime beleidskaders vragen om een inzichtelijke verantwoording van de besteding van belastinggeld;
  • verantwoorden bij samenwerking: geld dat samen met andere overheden en particuliere organisaties wordt besteed, moet ook goed worden verantwoord;
  • verantwoorden bij inzet burgers: publieke middelen die burgers in het kader van de participatiemaatschappij besteden, moeten passend worden verantwoord;
  • feitelijk verantwoorden: het verhaal over wat er gebeurt bij overheidsinterventies is belangrijk. Maar naast vertellen, blijft ook tellen belangrijk. Smart-indicatoren zeggen niet alles, maar bieden wel houvast bij het verhaal;
  • voor de burger verantwoorden: de verantwoordingen van de overheid moeten ook inzichtelijk zijn voor de geïnteresseerde burger.

Werkwijze opstellen onderzoeksprogramma

Om het onderzoeksprogramma op te stellen zijn het thema verantwoorden en de beleidsvisie het vertrekpunt. In hoofdlijnen is de voorbereiding van de onderzoeksprogrammering als volgt verlopen.

Raadplegen van diverse informatiebronnen
We hebben vanuit meerdere kanten informatie ingewonnen over mogelijke onderzoeksonderwerpen:

  • informatiebronnen over het beleid en bestuur van de stad, zoals het coalitieakkoord, de programmabegroting, de jaarverslagen en de verslagen van raadsvergaderingen en de raadscommissievergaderingen;
  • reacties van raadsfracties over mogelijke onderzoeksonderwerpen. Dit jaar is wederom een gezamenlijke bijeenkomst gehouden waaraan zes facties hebben deelgenomen. Daarnaast is er buiten de bijeenkomst om input van twee fracties ontvangen;
  • overige bronnen, zoals berichten in de media en door andere organisaties uitgevoerde (rekenkamerkamer-)onderzoeken van belang voor het goed functioneren van de lokale overheid.

Opstellen groslijst
Op basis van al die informatie is een groslijst met mogelijke onderwerpen opgesteld.

Selectiecriteria

Bij de selectie van onderwerpen voor het onderzoeksprogramma zijn voor ons twee invalshoeken van belang. Allereerst hebben we meegewogen of onderwerpen relevant zouden kunnen zijn vanuit het thema verantwoorden en de gekozen onderzoekslijnen subsidies, sociaal domein en financieel beheer. Ten tweede moeten de onderwerpen die de rekenkamer kiest, voldoende relevant zijn om door ons onderzocht te worden op grond van de taken die we wettelijk hebben. Een onderzoek richt zich op het functioneren van een bepaalde systematiek en niet op effecten voor een individuele burger of een specifieke organisatie. Een onderwerp is relevanter naarmate:

  • het beleid de burger meer raakt;
  • de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid meer gedeeld wordt met anderen;
  • de risico’s op ineffectiviteit, ondoelmatigheid en onrechtmatigheid groter zijn;
  • er grotere financiële of maatschappelijke belangen mee zijn gemoeid;
  • er meer nieuwe informatie met het onderzoek kan worden gegenereerd.

Het toepassen van relevantiecriteria kan ertoe leiden dat sommige onderdelen van sommige beleidsterreinen altijd onderbelicht blijven. Onderbelicht blijven is ook riskant. Daarom is er in het onderzoeksprogramma, net als in de afgelopen periode, ruimte voor een afwijkend onderwerp.

Met inachtneming van deze werkwijze zijn twee onderwerpen voor onderzoek geselecteerd: de Participatiewet en bodemsanering spoedlocaties.

Bijlage 1 Lijst van eerder uitgevoerd onderzoek

Ruimtelijk-fysiek

  • Inverdan en Stadhuis (december 2005)
  • Vervolgonderzoek Inverdan en Stadhuis (februari 2007)
  • Openbare ruimte in Zaanstad (maart 2008)
  • Bodemsanering in Zaanstad (mei 2009)
  • Handhaving openbare ruimte in Zaanstad (maart 2011)
  • Vervolgonderzoek Openbare ruimte in Zaanstad (maart 2011)
  • Riolering in Zaanstad (juli 2012)
  • Advisering begeleidingscommissie Nauerna (gedurende 2013)
  • Verkenning omzetting recht van erfpacht in vol eigendom (januari 2014)
  • Aanvulling verkenning recht van erfpacht in vol eigendom (juli 2015)
  • Opvolgingsonderzoek Riolering in Zaanstad (juni 2016)
  • Beheersing grote projecten: Cultuurcluster (april 2018)
  • Woonbeleid in Zaanstad (2019 in uitvoering)

Sociaal-economisch

  • Sociale werkvoorziening in Zaanstad (september 2006)
  • De WMO in Zaanstad (april 2009)
  • Vervolgonderzoek sociale werkvoorziening in Zaanstad (februari 2010)
  • Burgerparticipatie in Zaanstad (december 2010)
  • Wees scherp op werk (re-integratiebeleid) (september 2011)
  • Vervolgonderzoek De WMO in Zaanstad (oktober 2013)
  • Transformatie zorg voor de Jeugd Zaanstad (februari 2015)
  • Jeugdhulp in Zaanstad (2019 in uitvoering)

Bedrijfsvoering

  • Quick scan onderzoek Jaarstukken 2006 (mei 2007)
  • Gemeentelijke tarieven in Zaanstad (juli 2007)
  • Quick scan Jaarverslag 2007 gemeente Zaanstad (mei 2008)
  • Benchmark Jaarverslagen 2007 (w.o. Zaanstad) (juli 2008)
  • Vervolgonderzoek Tarieven in Zaanstad (april 2009)
  • Organisatieontwikkeling in Zaanstad (november 2013)
  • Afwikkeling van niet-fiscale bezwaren (januari 2014)
  • Zaanstad en HVC (mei 2014) Zicht op de financiële positie (september 2016)
  • Grip op samenwerkingsverbanden Zaanstad (september 2017)
  • Quick scan HVC (november 2017)
  • Afwikkeling van niet-fiscale bezwaren (oktober 2018)
  • Transformatiefonds (februari 2019)