Samenvatting

De rekenkamer constateert in dit onderzoek dat het nog erg moeilijk is om snel en compact een samenhangend beeld van de financiële positie van de gemeente Amsterdam te verkrijgen. Benodigde informatie is niet altijd beschikbaar of is soms onjuist. Ook wordt de informatie lang niet altijd goed toegankelijk gepresenteerd. Zo ontbreekt vaak een meerjarig perspectief en komt het ook nog voor dat duidingen van de gepresenteerde informatie ontbreken. De rekenkamer doet naar aanleiding hiervan vijf aanbevelingen.

  1. Verbeter waar mogelijk de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie over de financiële positie met een samenhangend geheel aan kengetallen
  2. Geef het saldo van baten en lasten correct en toegankelijk weer in de jaarstukken
  3. Presenteer informatie over de financiële positie in een handzaam overzicht
  4. Houd oog voor het verhaal achter de cijfers
  5. Verbeter de voorspellende waarde van het begrote saldo van baten en lasten
Zicht op financiële positie belangrijk, maar niet eenvoudig

Het belang van gezonde gemeentefinanciën is groot. Als de financiën niet op orde zijn, komt immers de goede uitvoering van gemeentelijke taken in het geding. De afgelopen jaren heeft de gemeente Amsterdam, mede op initiatief van de gemeenteraad, stappen gezet om de informatie in de jaarstukken hierover te verbeteren. De oplossing om eenvoudig en compact informatie over de financiële positie van een gemeente te geven wordt steeds meer gezocht in het gebruik van kengetallen. Er is echter nog steeds sprake van een ontwikkelingsproces. In dit onderzoek zijn wij daarom nagegaan welk soort informatie essentieel is om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van een gemeente en in hoeverre deze informatie in de Amsterdamse jaarstukken daadwerkelijk beschikbaar is en op een toegankelijke wijze wordt gepresenteerd.

Kengetallen moeten samenhangend een compleet verhaal op hoofdlijnen vertellen

Het gebruik van kengetallen levert geen gedetailleerd beeld op van de financiële positie van een gemeente, maar een samenhangend en compleet verhaal op hoofdlijnen. Hierdoor vormen kengetallen het startpunt om desgewenst in bepaalde onderwerpen meer verdieping te zoeken en met elkaar het gesprek aan te gaan. Een samenhangend geheel van kengetallen gaat in op de huidige financiële prestaties van de gemeente, de blootstelling aan risico’s, de mogelijkheden om tegenvallers op te vangen, de financiële positie van verbonden partijen en de toereikendheid van het geboden voorzieningenniveau. Dit levert een raamwerk op aan de hand waarvan de financiële positie van een gemeente systematisch kan worden beschreven met kengetallen.

Op onderdelen is voldoende informatie aanwezig om financiële positie te volgen

Voor een groot deel van de kengetallen uit ons raamwerk is voldoende informatie in de jaarstukken beschikbaar om deze te kunnen berekenen en te volgen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de blootstelling aan incidentele risico’s en de mogelijkheden om tegenvallers op te vangen. Andere voorbeelden zijn informatie over de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld in relatie tot investeringen, verstrekte garanties, risicovolle investeringen en de afhankelijkheid van het Gemeentefonds.

Informatie over het saldo van baten en lasten is onjuist

De informatie over het bedrijfseconomische resultaat van de gemeente Amsterdam (het zogenoemde ‘saldo van baten en lasten’) is onjuist. In tegenstelling tot de gepresenteerde negatieve resultaten is er in werkelijkheid vrijwel alle jaren sprake van omvangrijke positieve resultaten. Deze positieve resultaten in de jaarrekening zijn ook systematisch veel positiever dan de in de begroting geraamde resultaten.

Betere informatie over lange termijn, verbonden partijen en doelen en activiteiten nodig

Om de lange termijn perspectieven van de gemeente goed te kunnen volgen is meer informatie nodig over de blootstelling aan structurele risico’s en de omvang en ontwikkeling van het achterstallig onderhoud in Amsterdam. Ook bleek het geraamde structureel saldo van baten en lasten voor 2017 en 2018 onjuistheden te bevatten. Wat betreft de financiële positie van verbonden partijen is het ook nog erg moeilijk om een volledig beeld te krijgen: informatie hiervoor is niet altijd beschikbaar, het is niet altijd duidelijk op welk jaar de verstrekte informatie precies betrekking heeft en er wordt geen kwantitatieve informatie over de risico’s die spelen bij verbonden partijen gegeven. Tot slot is, ondanks verbeteringen, de informatie over de realisatie van beoogde doelen en activiteiten niet altijd goed bruikbaar.

Ondanks verbeteringen is informatie nog onvoldoende toegankelijk

Informatie is toegankelijk als deze in één oogopslag te raadplegen is en voorzien is van context en een toelichting. Ondanks dat de laatste jaren de nodige stappen zijn gezet om de Amsterdamse jaarstukken beter toegankelijk te maken is het vaak nog moeilijk om ontwikkelingen in de financiële positie te kunnen volgen. Zo komt het vaak voor dat informatie niet in een meerjarig perspectief wordt gepresenteerd. Een lezer moet dan zelf meerdere documenten naast elkaar leggen om dit inzicht te verkrijgen. Ook komt het nog voor dat er geen duiding wordt gegeven bij een kengetal waardoor het voor een lezer moeilijk is om te begrijpen wat er precies aan de hand is.

Vergelijking met andere gemeenten in de praktijk moeilijk uitvoerbaar

In theorie kan een onderlinge vergelijking met andere gemeenten waardevolle inzichten geven in het financieel presteren. In de praktijk zijn dit soort vergelijkingen niet goed uitvoerbaar. Allereerst omdat de benodigde informatie vaak niet landelijk centraal beschikbaar is. Ten tweede omdat gemeenten de nodige vrijheden hebben in de wijze waarop zij rapporteren en berekeningen maken waardoor financiële informatie niet zonder meer vergelijkbaar is.

Bestuurlijke reactie en nawoord

In de reactie op dit rapport geeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan alle aanbevelingen over te nemen. De rekenkamer vindt dit uiteraard positief, maar benadrukt het belang van een analytische aanpak waarin systematisch en transparant de financiële positie wordt beschreven en toegelicht.

Aanleiding en doel onderzoek

Aanleiding

Het belang van gezonde gemeentefinanciën is groot. Als de financiën niet op orde zijn, komt immers de goede uitvoering van gemeentelijke taken in het geding. Omgekeerd betekent een sterke financiële positie dat er wellicht mogelijkheden zijn om nieuw beleid te maken of lokale lasten te verlagen. Aandacht voor de Amsterdamse gemeentefinanciën in het verleden Lees verder De gemeentefinanciën hebben dan ook in Amsterdam in het verleden de nodige aandacht gekregen.

Sluit
Aandacht voor de Amsterdamse gemeentefinanciën in het verleden

In de vorige bestuursperiode 2010-2014 is de operatie ‘Amsterdam Financieel Gezond’ ingezet om de economische crisis zo goed mogelijk het hoofd te bieden en tegelijkertijd de stad financieel sterker te maken. Naast de noodzakelijke besparingen, dienden het weerstandsvermogen en het beheersinstrumentarium op orde te worden gebracht.[1] Begroting 2014, p. 7. Ook in de huidige bestuursperiode is het versterken van het inzicht in en grip op de gemeentefinanciën een prioriteit van het college onder de noemer ‘Financiën op orde’. Daarnaast heeft de Enquêtecommissie Financiële functie Amsterdam 2002-2014 verschillende aanbevelingen gedaan ter versterking van de financiële functie.[2] Begroting 2015, p. 8; Begroting 2017, p. 33-35.

Het doel van de gemeentelijke begroting en jaarrekening (en andere tussentijdse rapportages) is mede om inzicht te geven in de staat van de gemeentelijke financiën. De eisen waaraan de begroting en de jaarrekening moeten voldoen zijn opgenomen in het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Onderdeel van deze eisen zijn ook allerlei voorschriften voor specifieke vormen van informatie die in de begroting en/of de jaarrekening moeten worden verstrekt. Dit loopt uiteen van analyses van risico’s waaraan de gemeente is blootgesteld en de middelen die aanwezig zijn om tegenvallers op te vangen tot informatie over de hoogte van lokale heffingen en de staat van onderhoud van de bezittingen van de gemeente. Meer informatie over BBV-voorschriften Lees verder Stuk voor stuk informatie die relevant is en zicht biedt op aspecten van de financiële positie van de gemeente.

Sluit
Meer informatie over BBV-voorschriften

Het doel van de gemeentelijke begroting en jaarrekening (en andere tussentijdse rapportages) is mede om inzicht te geven in de staat van de gemeentelijke financiën. De eisen waaraan de begroting en de jaarrekening moeten voldoen zijn opgenomen in het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Ten aanzien van de houdbaarheid van de financiële positie van de gemeente is in de Gemeentewet ‘structureel en reëel evenwicht in de baten en lasten’ een sleutelbegrip. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad om elk jaar een begroting vast te stellen die voldoet aan deze eis (en hierop wordt vervolgens door de provincie toegezien).[3] Of er sprake is van een structureel en reëel evenwicht moet blijken uit de meerjarenraming (Gemeentewet, art. 189, 190 en 203; BBV, art. 22 en 23; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Hoofdlijnen vernieuwing. Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), juni 2015, p. 3, 11). Het BBV geeft ook diverse en uiteenlopende voorschriften voor specifieke vormen van informatie die in de begroting en/of de jaarrekening moeten worden verstrekt. Onderdeel van deze voorschriften zijn de zogenaamde verplichte paragrafen. Deze paragrafen kunnen worden beschouwd als zaken die expliciet aan bod moeten komen en zij bieden daarmee stuk voor stuk inzicht in relevante aspecten van de financiële positie van een gemeente. De verplichte paragrafen omvatten:

  • lokale heffingen;
  • weerstandsvermogen en risicobeheersing;
  • onderhoud kapitaalgoederen;
  • financiering;
  • bedrijfsvoering;
  • verbonden partijen;
  • grondbeleid.

Al deze verschillende informatie heeft ook een keerzijde: jaarrekeningen en begrotingen zijn omvangrijke documenten die vaak als technisch en ontoegankelijk worden ervaren. Ondanks dat gemeentefinanciën eigenlijk iedereen (bestuurder, raadslid en inwoner) aangaan, is het daardoor vooral een speelveld voor specialisten. Interpretatie van de financiële positie wordt veelal als lastig ervaren.

De oplossing om eenvoudig en compact informatie over de financiële positie van een gemeente te geven wordt gezocht in kengetallen. Inmiddels zijn, naar aanleiding van voorstellen van een adviescommissie van VNG, in het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) een vijftal financiële kengetallen voorgeschreven.[4] Deze verplichte BBV-kengetallen moeten worden opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. In Amsterdam gebeurt dat sinds de jaarrekening 2015 en begroting 2016 (Jaarrekening 2015, p. 411). Opvallend is dat de gekozen kengetallen in het BBV slechts gedeeltelijk overeenkomen met de door de commissie voorgestelde kengetallen.[5] Adviescommissie VNG. Wat maakt de ontwikkeling van financiële kengetallen voor gemeenten lastig? Lees verder Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat de nu verplichte kengetallen beter (of slechter) zijn dan de voorgestelde kengetallen, maar toont wel aan dat beargumenteerd tot andere selecties van kengetallen kan worden gekomen. Simpel gezegd: er is nog steeds sprake van een ontwikkelingsproces voor financiële kengetallen van gemeenten.

Sluit
Wat maakt de ontwikkeling van financiële kengetallen voor gemeenten lastig?

Financiële kengetallen zijn op zich natuurlijk niets nieuws: in het bedrijfsleven wordt hier al lange tijd gebruik van gemaakt. Voor gemeenten is dit echter niet het geval en het denken over welke kengetallen zich het beste lenen voor een goed beeld van de financiële positie van een gemeente is nog in ontwikkeling. Zaken die het ontwikkelen van financiële kengetallen voor gemeenten moeilijk maken, zijn de afwijkende financiële spelregels voor gemeenten en de grote verscheidenheid aan activiteiten, afhankelijkheden en risico’s waaraan gemeenten zijn blootgesteld. Dit betekent ook dat het aantal mogelijke kengetallen eveneens zeer uiteenlopend is. [6] Dit is geen exclusief Nederlands probleem, maar is ook in andere landen problematisch. Ter illustratie: een in internationale wetenschappelijke literatuur veel geraadpleegd Amerikaans handboek voor financiële kengetallen voor gemeenten somt maar liefst 42 mogelijke kengetallen op. In andere studies komen weliswaar minder kengetallen voor, maar wel telkens weer verschillende. Tegelijkertijd is er weinig houvast voor de selectie van kengetallen: van een (wetenschappelijke) consensus is niet echt sprake en bewijs dat aantoont dat bepaalde kengetallen meer zeggingskracht hebben dan andere ontbreekt eveneens. Ter illustratie van verschillende selecties aan kengetallen is in onderstaande tabel een overzicht opgenomen waarin de voorgestelde kengetallen door de adviescommissie VNG en de inmiddels verplichte BBV-kengetallen zijn opgesomd.

Tabel 2.1.1 - Overzicht voorstellen adviescommissie VNG en kengetallen BBV
Voorstel kengetallen adviescommissie VNG Verplichte kengetallen BBV
  • Weerstandscapaciteit als percentage van het begrotingstotaal
  • Schuldpositie ten opzichte van begrotingstotaal
  • Voorraden grond ten opzichte van begrotingstotaal
  • Structurele lasten en baten
  • Vaste lasten ten opzichte van totale lasten
  • Materiële vaste activa als percentage van lange schulden
  • Belastingcapaciteit
  • Netto schuldquote
  • Grondexploitatie
  • Structurele exploitatieruimte
  • Solvabiliteitsratio

Tegelijkertijd hebben gemeenten ook veel vrijheid in de wijze waarop ze precies de voorgeschreven informatie en kengetallen presenteren en in hoeverre er aanvullende informatie, bijvoorbeeld in toelichtingen, wordt gegeven. Dit betekent dat de wijze waarop een gemeente gebruik maakt van deze vrijheden van grote invloed is op de mate waarin niet alleen relevante informatie wordt verstrekt, maar ook de mate waarin deze informatie goed toegankelijk is.

In Amsterdam is de afgelopen jaren de nodige aandacht geweest voor het verbeteren van de toegankelijkheid van de jaarstukken. Zo heeft de raad bij de behandeling van de begroting 2011 unaniem een motie aangenomen voor een betere leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting. De reden was dat de bestaande begroting slecht inzicht gaf in de te maken financiële keuzes en het effect daarvan. Welke stappen heeft de gemeente Amsterdam gezet om de toegankelijkheid van de jaarstukken te vergroten? Lees verder Hoewel er inmiddels wel stappen zijn gezet om de toegankelijkheid van de jaarstukken te vergroten, werd door de rekeningencommissie (en ACAM) bij de jaarrekening 2015 opnieuw gewezen op de gebrekkige leesbaarheid: redengevende verklaringen werden gemist en het financiële verhaal was te gefragmenteerd weergegeven. Kortom: ondanks de inzet van de afgelopen jaren om de toegankelijkheid van de informatie in de jaarstukken te vergroten, zijn verbeteringen nog steeds gewenst.

Sluit
Welke stappen heeft de gemeente Amsterdam gezet om de toegankelijkheid van de jaarstukken te vergroten?

Met de maatregelen volgend op de motie die bij de begroting 2011 unaniem door de raad is aangenomen, is getracht de jaarstukken meer op het sturingsniveau van de raad in te richten en de informatie begrijpelijker en aantrekkelijker te presenteren. Zo zijn de programma’s geordend naar doelstellingen en wordt de informatie meer op hoofdlijnen en vaker gevisualiseerd weergegeven. Daarnaast worden de jaarstukken ook digitaal ontsloten met een doorklikbare pdf. [7] Motie 2010-457 inzake de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting, 5 november 2010; Circulaire begroting 2012, datum onbekend, p. 12; Memo Blauwdruk p&c-cyclus en rol raadsonderdelen in het tot stand komen van raadsproducten plannen en p&c-cyclus, 11 juli 2012, p. 2; Voorstel beter leesbare begroting. Onderdeel Kadernota 2011, datum onbekend, p. 1-3.

In het rekenkamerrapport Informatiewaarde van de begroting (2013) is deze nieuwe opzet reeds beoordeeld. In navolging op de wensen van de raad en de aanbevelingen uit dit rekenkamerrapport is ook in de huidige bestuursperiode 2014-2018 doorgewerkt aan een betere toegankelijkheid van de jaarstukken. In januari 2015 is de ‘Beleidsnota p&c-cyclus’ vastgesteld waarin onder andere uitgangspunten voor de opzet van p&c-producten staan opgenomen. Deze beleidsnotitie geldt met terugwerkende kracht vanaf de begroting 2015.[8] Beleidsnota P&C cyclus. Uitvoeringsregel van het college van burgemeester en wethouders op basis van de financiële verordening van de gemeente Amsterdam, 26 januari 2015, p. 1, 3-4, 7; Begroting 2015, p. 9. In de begroting 2015 (en verder) ziet de rekenkamer de volgende wijzigingen en verbeteringen:

  • Er is een onderscheid gemaakt naar een programmabegroting (raad) en een productraming (college, alleen ter kennisname aan de raad).
  • De subordening van de programmabegroting is veranderd: van doelstellingen naar programmaonderdelen. De programmaonderdelen zijn vervolgens voorzien van verschillende doelstellingen en bijbehorende activiteiten. Daarbij is duidelijk onderscheid gemaakt tussen doel- en activiteitindicatoren en is bovendien de onderlinge relatie weergegeven.
  • Er wordt meer gebruik gemaakt van kleuren, plaatjes en grafische mogelijkheden. Voor de begroting 2015 is daarnaast een interactieve applicatie[9] Deze applicatie start met een infographic met de baten en lasten per programma en vervolgens kan doorgeklikt worden naar de baten en lasten per programmaonderdeel. Van daaruit kan meer informatie worden verkregen over het programmaonderdeel, zoals belangrijke ontwikkelingen, doelen en activiteiten en de meerjarige baten en lasten. Met symbolen is de onderlinge relatie tussen doelen en activiteiten weergegeven. Verder zijn er steeds links opgenomen naar de desbetreffende passages in de begroting 2015 (Begroting 2015, via: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/begroting2015/). op de gemeentewebsite te vinden. [10] Begroting 2015; Handleiding Definities Doelen & Indicatoren, 12 mei 2013; Beleidsnota P&C cyclus, 26 januari 2015, p. 3, 7, 10.

Bij de jaarrekening 2015 heeft de rekeningencommissie naar aanleiding van de gesignaleerde gebreken het college aanbevolen om een actieplan op te stellen; met een motie hebben raadsleden vervolgens nog punten aangedragen die daarbij betrokken moesten worden. Inmiddels heeft het college bij de Najaarsnota 2016 het plan van aanpak ‘Inhoudelijke kwaliteit en leesbaarheid jaarrekening’ gepresenteerd. Daarbij is ook een pilotprogramma gemaakt, die na bespreking met de raad als blauwdruk zal gaan dienen voor de jaarrekening 2016.[11]Motie 2016- 492 inzake verbeteren verantwoordingsinformatie, 15 juni 2016; Najaarsnota 2016, p. 149-150, 158-159, 175-177.

Doel en onderzoeksvragen

Vanwege het belang van goed inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie voor de kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad heeft de rekenkamer onderzocht in hoeverre de informatievoorziening over de financiële positie van de gemeente Amsterdam toereikend en toegankelijk is. De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

Bieden de jaarstukken in voldoende mate en op toegankelijke wijze zicht op de financiële positie van de gemeente Amsterdam?

Het denken over de beste wijze waarop inzicht kan worden gegeven in de financiële positie van een gemeente is echter nog niet afgerond. Met dit onderzoek willen wij zodoende tevens een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van een eenvoudig en toegankelijk instrumentarium voor de gemeenteraad en andere geïnteresseerden om de financiële positie te kunnen volgen. Dit betekent dat dit onderzoek ook een exploratief karakter heeft: wat is een passende en toegankelijke manier om informatie over de financiële positie van een gemeente te verstrekken? Het uitgangspunt daarbij is dat het gaat om informatie die wij hiervoor als relevant en wenselijk beschouwen. Dit kan op onderdelen verschillen van informatie die gemeenten op dit moment verplicht zijn om te geven. Daarnaast bestaat vaak ook de wens om gemeenten onderling te vergelijken en daarom zal in dit onderzoek ook worden nagegaan in hoeverre kengetallen zich hiervoor lenen. De beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag valt daarom uiteen in vier deelvragen: [12] De deelvragen spitsen zich toe op de jaarrekening 2015 van de gemeente Amsterdam, omdat dit de meest recente jaarstukken zijn ten tijde van dit onderzoek.

  • Welke informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van een gemeente?
  • In hoeverre bevat de jaarrekening van de gemeente Amsterdam deze essentiële informatie?
  • In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarrekening van de gemeente Amsterdam?
  • In hoeverre lenen de kengetallen zich voor een vergelijking met andere gemeenten?

Conclusie en aanbevelingen

Hoofdconclusie

De gemeentelijke financiën worden over het algemeen als ingewikkeld gezien. Het doorgronden van de financiële positie van een gemeente is daarmee het domein geworden van experts. Hoewel een landelijke ontwikkeling in gang is gezet om de gemeentefinanciën meer toegankelijk te maken, is de oplossing hiervoor nog niet gevonden. Met dit onderzoek willen wij een bijdrage leveren aan het oplossen van dit probleem. Hiervoor hebben wij onderzocht in hoeverre het eenvoudig is om op basis van de Amsterdamse jaarrekening over 2015 een goed beeld op hoofdlijnen te krijgen van de financiële positie van de gemeente Amsterdam. Oftewel: bieden de jaarstukken in voldoende mate en op toegankelijke wijze zicht op de financiële positie van de gemeente Amsterdam?

In Amsterdam is de afgelopen jaren, mede op initiatief van de gemeenteraad, de nodige aandacht geweest voor het verbeteren van de toegankelijkheid van de jaarstukken. Zichtbaar is dat er inmiddels ook stappen zijn gezet waardoor de toegankelijkheid is verbeterd. Zo is de ordening van de jaarstukken verbeterd en wordt de informatie meer op hoofdlijnen en aantrekkelijker gepresenteerd. Desondanks constateren wij in dit onderzoek dat het nog erg moeilijk is om snel een compact en samenhangend beeld van de financiële positie van de gemeente Amsterdam te verkrijgen.

Gedeeltelijk wordt dit veroorzaakt doordat essentiële informatie over de financiële positie niet altijd beschikbaar is. Informatie, bijvoorbeeld over het saldo van baten en lasten, wordt niet juist gepresenteerd waardoor een vertekend beeld ontstaat van de financiële positie. Ook bevat de jaarrekening in sommige gevallen de benodigde informatie niet waardoor het moeilijk is om een volledig beeld te krijgen. Een andere oorzaak is dat essentiële informatie lang niet altijd goed toegankelijk is. Om zicht te krijgen op bepaalde ontwikkelingen moet een lezer dan eerst informatie uit verschillende onderdelen van de jaarrekening verzamelen of is het noodzakelijk om eerst aanvullende berekeningen uit te voeren. Vaak komt het voor dat informatie weliswaar te raadplegen is, maar dat er geen meerjarig perspectief wordt geboden. Ook komt het voor dat een toelichting op of duiding van de gepresenteerde informatie ontbreekt. Het is dan alsnog moeilijk voor een lezer om de informatie te interpreteren. Tot slot is vergelijking met andere gemeenten, in theorie, een krachtig instrument om zicht te krijgen op de sterke en zwakke punten van een gemeente en daarmee op de financiële positie. Doordat Nederlandse gemeenten de nodige vrijheden kennen bij het rapporteren over hun financiën, is in de praktijk (als informatie hiervoor al landelijk beschikbaar is) een eenvoudige vergelijking echter niet goed mogelijk.

Deelconclusies

Hierna geven we een uitgebreider antwoord op de vier deelvragen van dit onderzoek. We starten met de eerste deelvraag: welke informatie is essentieel om de financiële positie van een gemeente goed te kunnen volgen? Het antwoord op deze deelvraag is de leidraad voor de beantwoording van de daaropvolgende deelvragen die ingaan op de beschikbaarheid en toegankelijkheid van deze informatie in de jaarrekening 2015 van de gemeente Amsterdam. Daarna wordt afgesloten met een beoordeling van de vergelijkbaarheid van deze informatie met andere gemeenten.

Essentiële informatie voor goed beeld financiële positie

Het gebruik van kengetallen levert geen gedetailleerd beeld van de financiële positie van een gemeente op, maar levert een samenhangend en compleet verhaal op hoofdlijnen dat als startpunt voor verdere meer gedetailleerde analyses gebruikt kan worden. Voor dit samenhangende verhaal over de financiële positie moeten de kengetallen ingaan op de huidige financiële prestaties van de gemeente, de blootstelling aan risico’s, de mogelijkheden om tegenvallers op te vangen, de financiële positie van verbonden partijen en de toereikendheid van het geboden voorzieningenniveau. Om dit samenhangende verhaal te vertellen is het soms nodig om af te wijken van de inmiddels in het BBV voorgeschreven kengetallen.

Kengetallen moeten samenhangend een compleet verhaal op hoofdlijnen vertellen

Met kengetallen kan op een compacte wijze een overzicht worden gegeven van de financiële positie van een gemeente. Daarvoor is het wel noodzakelijk om de goede kengetallen te kiezen. Het is verleidelijk om met kengetallen te proberen een zo accuraat mogelijk beeld van een gemeente te schetsen. Aangezien gemeenten complexe organisaties zijn met een grote verscheidenheid aan uiteenlopende processen en taken leidt dit tot een schier oneindige selectie van kengetallen. Er is dan zeker geen sprake meer van een compact overzicht: door de bomen is het bos niet meer te zien. Om deze reden moet het uitgangspunt voor de selectie van kengetallen zijn dat deze een samenhangend en compleet verhaal op hoofdlijnen oplevert. De volgens dit uitgangspunt geselecteerde kengetallen vertellen nooit het hele, gedetailleerde financiële verhaal van een gemeente, maar bieden door het overzicht wel een natuurlijk startpunt om desgewenst in bepaalde onderwerpen meer verdieping te zoeken.

Een systematische beschrijving van de financiële positie

Om de financiële positie van een gemeente systematisch te beschrijven, gebruiken we de volgende invalshoeken: financiële prestaties, blootstelling aan risico’s, mogelijkheden om tegenvallers op te vangen, verbonden partijen en het voorzieningenniveau. Vanuit deze invalshoeken hebben wij relevante kengetallen geselecteerd voor het beschrijven van de Amsterdamse financiële positie. De verschillende invalshoeken en kengetallen worden hierna kort beschreven. Waarom wijkt de rekenkamer soms af van de verplichte BBV-kengetallen?Lees verder In sommige gevallen hebben wij gekozen voor kengetallen die niet wettelijk verplicht zijn (of die afwijkend gedefinieerd zijn van wettelijk voorgeschreven kengetallen) als dit naar onze mening het inzicht in de financiële positie ten goede komt.

Sluit
Waarom wijkt de rekenkamer soms af van de verplichte BBV-kengetallen?

Gemeenten moeten sinds kort een vijftal wettelijk voorgeschreven kengetallen gebruiken om de financiële positie te beschrijven. In dit onderzoek hanteren wij soms andere kengetallen (of variaties op de voorgeschreven kengetallen). De reden hiervoor is allereerst dat wij vinden dat bij de selectie van kengetallen voorop moet staan dat een samenhangend geheel ontstaat, dat een zo volledig mogelijk beeld geeft van de financiële positie van een gemeente. Door uitsluitend de vijf voorgeschreven kengetallen te gebruiken ontstaat geen samenhangend geheel en blijven er blinde vlekken bestaan. Zo gaan de voorgeschreven kengetallen niet in op het financieel resultaat, de blootstelling aan structurele risico’s of op de financiële positie van verbonden partijen en slechts fragmentarisch op incidentele risico’s. De tweede reden is dat de voorgeschreven kengetallen weliswaar zijn ‘ontworpen’ met het oog op onderlinge vergelijking van gemeenten, maar dat de wijze waarop dit is gedaan tot nogal wat ruis leidt die de interpretatie van de kengetallen bemoeilijkt. Het is dan moeilijk te duiden of een ontwikkeling die zichtbaar is in het kengetal daadwerkelijk relevant is voor de financiële positie of dat er sprake is van een vertekend beeld als gevolg van, bijvoorbeeld, administratieve wijzigingen.[13]Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij het verplichte kengetal ‘structurele exploitatieruimte’ . Voor dit kengetal wordt het saldo van structurele baten en lasten uitgedrukt als percentage van de totale baten van een gemeente. Ontwikkelingen in de totale baten zijn dan net zozeer van invloed op het kengetal als ontwikkelingen in de structurele baten en lasten (waar het uiteindelijk om gaat). In het geval van de gemeente Amsterdam loopt momenteel een proces om de totale baten te ‘schonen’ waardoor administratieve ontwikkelingen het voorgeschreven kengetal nog sterk kunnen beïnvloeden.

Financiële prestaties

Allereerst moeten de kengetallen informatie geven over het financieel presteren van de gemeente op dit moment. Daarbij gaat het om te beginnen om het financieel presteren op de korte termijn: komt de gemeente dit jaar (of komend jaar) uit met het beschikbare geld? Dit kan gemeten worden met behulp van het saldo van baten en lasten. Dit saldo geeft aan in hoeverre de gemeentelijke financiën in evenwicht zijn en in hoeverre er een beroep moet worden gedaan op de reserves. Naast het korte termijn presteren is ook het lange termijn, structurele beeld van belang: is er sprake van onderliggende trends die erop wijzen dat de gemeentelijke financiën wellicht op dit moment wél in evenwicht zijn, maar op de langere termijn niet meer? Dit kan allereerst bekeken worden door te bepalen of er sprake is van een evenwicht tussen structurele baten en lasten. Een structureel tekort betekent dat de gemeente in de toekomst, als ze er niet in slaagt extra incidentele middelen te vinden, niet meer uitkomt. Andere aanwijzingen voor problematische trends bestaan uit de verhouding van schuld ten opzichte van de gemeentelijke bezittingen en de ontwikkeling van het achterstallig onderhoud.

Blootstelling aan risico’s

Ten tweede moeten de kengetallen informatie geven over de mate waarin de gemeente is blootgesteld aan risico’s die in de toekomst tot tegenvallers kunnen leiden. De blootstelling aan mogelijke eenmalige tegenvallers kan gemeten worden door naar de benodigde incidentele weerstandscapaciteit te kijken: de integrale inventarisatie van alle relevante incidentele risico’s van de gemeente. Daarnaast kan naar specifieke bronnen van mogelijke incidentele risico’s worden gekeken zoals risicovolle investeringen (bijvoorbeeld grondexploitaties) en verstrekte garanties. Het is echter ook belangrijk om de blootstelling aan mogelijke voortdurende, structurele, tegenvallers in beeld te hebben. Dit zijn risico’s waarvoor, als ze zich voordoen, het niet volstaat om een incidentele oplossing te vinden, maar waarvoor uiteindelijk door bezuinigingen of inkomstenverhogingen een structurele oplossing zal moeten worden gevonden. Naast het integrale beeld op basis van de benodigde structurele weerstandscapaciteit kan ook naar een bron van mogelijke structurele risico’s worden gekeken: de mate van afhankelijkheid van de uitkering van het Gemeentefonds.

Mogelijkheden om tegenvallers op te vangen

Een gemeente beschikt als het goed is ook over mogelijkheden om toekomstige tegenvallers op te vangen. Dit is het derde onderwerp dat kengetallen in een samenhangend en compleet verhaal op hoofdlijnen moeten beschrijven. Allereerst beschikt een gemeente over reserves om incidentele tegenvallers uit te dekken. Dit kan gevolgd worden door te kijken naar het hiervoor geoormerkte deel van het eigen vermogen (de zogenaamde ‘beschikbare weerstandscapaciteit’). De mate waarin een gemeente belastinginkomsten nog kan verhogen is daarentegen een mogelijkheid om de inkomsten structureel te verhogen en leent zich daarmee voor het opvangen van structurele tegenvallers. Om te beoordelen of een belastingverhoging realistisch is kan worden gekeken naar de belastingdruk. Een andere structurele mogelijkheid is het terugdringen van gemeentelijke uitgaven. Dit is echter niet goed in een kengetal te vangen.

Financiële positie van verbonden partijen

Lang niet alle taken waar een gemeente verantwoordelijk voor is of belangen bij heeft worden uitgevoerd door de gemeentelijke organisatie zelf. In plaats daarvan wordt een deel van deze taken uitgevoerd door organisaties die buiten de gemeente zijn geplaatst en waarin de gemeente participeert of bijdragen aan levert: verbonden partijen. Omdat de gemeente bij financiële problemen bij deze verbonden partijen ook substantiële risico’s kan lopen, moet voor een goed beeld van de financiële positie van de gemeente ook de financiële positie van verbonden partijen worden geanalyseerd. De kengetallen voor verbonden partijen richten zich daarom, vergelijkbaar met de indeling hiervoor, op de financiële prestaties, de blootstelling aan risico’s en het eigen vermogen van de verbonden partijen.

Het voorzieningenniveau

Uiteindelijk gaat het bij een gemeente om het succesvol uitvoeren van maatschappelijk relevante taken: het voorzieningenniveau. Of het geboden voorzieningenniveau voldoet is mede afhankelijk van de wensen en behoeften van de lokale samenleving. Als het voorzieningenniveau niet voldoet, dan zal druk ontstaan om de geboden voorzieningen uit te breiden. Een dergelijke uitbreiding zal gepaard gaan met toenemende lasten en daarmee van invloed zijn op de financiële prestaties van de gemeente en de lange termijn houdbaarheid van de financiële positie. Een kengetal dat overtuigend en eenvoudig de toereikendheid van het geboden voorzieningenniveau meet, is niet voorhanden. Dan resteren kengetallen die meten in hoeverre de gemeente de zichzelf gestelde doelen waarmaakt: de realisatie van beoogde doelen, het uitvoeren van geplande activiteiten en de werkelijke bestedingen ten opzichte van de begrote bestedingen.

Beschikbaarheid van essentiële informatie

Op onderdelen is de essentiële informatie voldoende beschikbaar in de jaarrekening 2015 van de gemeente Amsterdam. De verstrekte informatie over het saldo van baten en lasten is echter onjuist en geeft een (veel) te negatief beeld weer. Opvallend is dat ook het geraamde saldo van baten en lasten in de begroting in vergelijking met de jaarrekening vaak veel negatiever is. Verder is de beschikbare informatie voor het lange termijn perspectief van de gemeente niet altijd toereikend en is het niet goed mogelijk een volledig beeld te krijgen van de financiële positie van verbonden partijen. Tot slot ontbreken voor sommige doelen en activiteiten indicatoren, streefwaarden of informatie over de realisatie

Essentiële informatie op onderdelen goed beschikbaar in jaarrekening Amsterdam

Voor dit onderzoek zijn wij nagegaan in hoeverre de informatie die noodzakelijk is om de hiervoor genoemde kengetallen te berekenen en te volgen daadwerkelijk beschikbaar is in de jaarrekening 2015 van de gemeente Amsterdam. Dit is voor een groot deel van de kengetallen het geval. Zo is er onder meer voldoende informatie beschikbaar over de blootstelling aan incidentele risico’s en over de beschikbare incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Andere voorbeelden betreffen informatie die nodig is om de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld in relatie tot investeringen te volgen of om ontwikkelingen in risicovolle investeringen en verstrekte garanties te kunnen volgen.

Informatie over het saldo van baten en lasten onjuist weergegeven

Waarom is informatie over het saldo van baten en lasten belangrijk? Lees verder Het saldo van baten en lasten geeft inzicht in de mate waarin de gemeentelijke financiën in evenwicht zijn en in hoeverre er een beroep moet worden gedaan op de gemeentelijke reserves. Het door de gemeente Amsterdam gerapporteerde saldo van baten en lasten wordt echter niet conform de verslaggevingsvoorschriften gepresenteerd. Ook is er sprake van een onjuiste verwerking van de resultaten uit voorgaande boekjaren. Het gevolg van deze afwijkingen is dat het gerapporteerde saldo van baten en lasten uiteindelijk een veel negatiever beeld laat zien dan het (vaak aanzienlijk positieve) werkelijke saldo.

Sluit
Waarom is informatie over het saldo van baten en lasten belangrijk?

Gemeenten rapporteren op twee manieren over het financieel resultaat. Wat vaak het ‘financieel resultaat’ of het ‘rekeningresultaat’ wordt genoemd omvat niet alleen de reguliere baten en lasten maar ook de reeds door de gemeenteraad geaccordeerde onttrekkingen en toevoegingen aan de gemeentelijke reserves. Dit is relevante informatie voor de uitoefening van het budgetrecht door de gemeenteraad, maar zegt niet zo veel over de financiële positie. Gemeenten moeten echter ook rapporteren over het ‘saldo van baten en lasten’. Dit saldo is uitsluitend gebaseerd op de reguliere baten en lasten van een gemeente en komt daarmee het dichtst bij een ‘bedrijfseconomisch’ resultaat. Een negatief saldo betekent dat de gemeente inteert op het eigen vermogen, een positief saldo betekent dat het eigen vermogen toeneemt. Hiermee levert het saldo van baten en lasten belangrijke informatie voor het beoordelen van de financiële positie.

Begroting lijkt stelselmatig veel negatiever dan werkelijk saldo van baten en lasten

Tijdens het onderzoek werd ook duidelijk dat als het saldo van baten en lasten correct wordt berekend er vaak grote verschillen zijn tussen het begrote saldo van baten en lasten en het uiteindelijk gerealiseerde saldo. Er lijkt sprake te zijn van een stelselmatige en omvangrijke onderschatting van het saldo van baten en lasten bij het begroten. De onderschatting loopt in veel jaren op tot honderden miljoenen euro’s. Voor 2015 werd bijvoorbeeld een negatief saldo geraamd van € 139 miljoen. Dit werd vervolgens bij de achtmaandsrapportage bijgesteld naar een negatief saldo van € 292 miljoen. Uiteindelijk werd in 2015 een positief saldo van € 192 miljoen gerealiseerd.

Informatie voor lange termijn beeld is niet altijd toereikend

In de jaarrekening is belangrijke informatie opgenomen waarmee de lange termijn perspectieven van de gemeente kunnen worden beoordeeld en gevolgd. Zo rapporteert de gemeente het verplichte kengetal ‘structurele exploitatieruimte’ en is informatie beschikbaar waarmee de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld in relatie tot investeringen gevolgd kan worden. Een kanttekening daarbij is dat de informatie over de structurele exploitatieruimte in de begroting 2017 onjuistheden bevat waardoor de structurele lasten voor 2017 € 75 miljoen te negatief worden weergegeven (en in 2018 € 19 miljoen te negatief). In de jaarrekening is verder geen kwantitatieve informatie beschikbaar over de omvang en ontwikkeling van achterstallig onderhoud en de blootstelling van de gemeente aan structurele risico’s (dit is overigens ook niet wettelijk verplicht).

Volledig beeld van financiële positie verbonden partijen niet goed mogelijk

De gemeente Amsterdam rapporteert in de jaarrekening per verbonden partij over ontwikkelingen in het eigen vermogen en het financieel resultaat. Desondanks is het niet goed mogelijk om een volledig beeld te krijgen van de financiële positie van de verbonden partijen. De informatie over het eigen vermogen en het financieel resultaat is namelijk niet voor alle verbonden partijen beschikbaar en het is niet altijd duidelijk op welk jaar de gerapporteerde gegevens betrekking hebben. Hoewel het niet wettelijk verplicht is, vinden wij voor een volledig beeld ook kwantitatieve informatie over de risico’s waaraan verbonden partijen zijn blootgesteld belangrijk. In de jaarrekening is hiervoor echter geen (kwantitatieve) informatie beschikbaar.

Bruikbare informatie over gerealiseerde doelen en activiteiten niet altijd beschikbaar

De laatste jaren heeft de gemeente Amsterdam het gebruik van indicatoren bij het zichtbaar maken van de realisatie van doelen en activiteiten verbeterd. Zo maakt de gemeente sinds 2015 per programmaonderdeel onderscheid tussen doelen en activiteiten inclusief bijbehorende indicatoren en wordt de onderlinge relatie zichtbaar gemaakt. Desondanks zijn nog niet voor alle doelen en activiteiten indicatoren opgenomen en ontbreken soms streefwaarden of cijfers over de realisatie. Ook kan het onderscheid tussen doelen en activiteiten soms nog beter.

Toegankelijkheid van essentiële informatie

Toegankelijkheid van de jaarstukken heeft de laatste jaren de nodige aandacht gehad en het is ook zichtbaar dat er stappen zijn gezet. Desondanks is het nog regelmatig moeilijk om ontwikkelingen te volgen. Dit komt soms doordat kengetallen nog niet door de gemeente Amsterdam worden gebruikt (en hiervoor ook geen verplichting is) zodat aanvullende berekeningen noodzakelijk zijn. Vaker komt het voor dat informatie niet in een meerjarig perspectief wordt gezet waardoor een lezer zelf meerdere documenten naast elkaar moet leggen om zicht te krijgen op ontwikkelingen. Ook komt het nog voor dat er geen duiding wordt gegeven bij een kengetal waardoor het voor een lezer moeilijk is om te begrijpen wat er precies aan de hand is.

Amsterdam heeft stappen gezet bij het toegankelijker maken van de jaarstukken

In Amsterdam is de afgelopen jaren aandacht geweest voor het verbeteren van de toegankelijkheid van de jaarstukken. Zo zijn de jaarstukken meer op het sturingsniveau van de raad ingericht en wordt de informatie meer op hoofdlijnen en visueel aantrekkelijker gepresenteerd. Vermeldenswaardig zijn ook de zichtbare verbeteringen bij bijvoorbeeld de presentatie van informatie over de uitstaande leningen en garanties van de gemeente Amsterdam.

Aanvullende berekeningen nodig voor inzicht in sommige kengetallen

Een kenmerk van een toegankelijk kengetal is dat het kengetal ‘gelezen’ kan worden zonder dat de lezer hiervoor zelf eerst aanvullende berekeningen moet maken. Dit is bij veel van de onderzochte kengetallen nog niet het geval. Zo moet een lezer om het saldo van baten en lasten te volgen zelf berekeningen (en correcties) maken vanwege de onjuiste wijze van rapporteren door de gemeente Amsterdam. In andere gevallen, zoals de ontwikkeling van schulden in relatie tot investeringen en de ontwikkeling van risicovolle investeringen, moeten ook aanvullende berekeningen worden gemaakt. Deze bevinding hangt direct samen met het feit dat de gemeente Amsterdam diverse kengetallen uit dit onderzoek simpelweg nog niet toepast (en hiertoe ook niet wettelijk verplicht is). Tot slot komt het ook nog voor dat de jaarrekening tegenstrijdige informatie bevat waardoor verwarring ontstaat. Dit is het geval bij informatie over de verstrekte garanties en de onbenutte belastingcapaciteit.

Informatie zelden meerjarig gepresenteerd

Een overzichtelijke presentatie van informatie vergroot ook de toegankelijkheid. In het bijzonder wordt informatie toegankelijker als deze in een meerjarig perspectief wordt gepresenteerd. Ontwikkelingen worden dan zichtbaar zonder dat de lezer meerdere documenten naast elkaar moet leggen. Dit komt echter nog maar zelden voor en vaak wordt hooguit een vergelijking gemaakt met de begroting of het voorgaande boekjaar. Deels valt dit te verklaren doordat sommige kengetallen niet verplicht zijn en ook nog niet door de gemeente Amsterdam worden gebruikt. Een positieve uitzondering is bijvoorbeeld de ontwikkeling van de benodigde incidentele weerstandscapaciteit die eenvoudig is te volgen.

Duiding van ontwikkelingen noodzakelijk voor toegankelijke informatie

Tot slot wordt een kengetal pas écht toegankelijk als het vergezeld gaat van een duiding waarin, bijvoorbeeld, de ontwikkeling van het kengetal wordt besproken. Het kan dan gaan om een bespreking van de achterliggende oorzaken en het leggen van een relatie met andere ontwikkelingen. Een dergelijke duiding geeft betekenis aan het kengetal. Het ontbreken van duiding, zoals bij de kengetallen structureel saldo en het saldo van baten en lasten het geval is, maakt het moeilijk voor een lezer deze informatie te interpreteren en te wegen.

Vergelijkbaarheid met andere gemeenten

In theorie kan een onderlinge vergelijking met andere gemeenten waardevolle inzichten geven in het financieel presteren. In de praktijk zijn dit soort vergelijkingen niet goed uitvoerbaar. Allereerst omdat de benodigde informatie vaak niet landelijk centraal beschikbaar is. Ten tweede omdat gemeenten de nodige vrijheden hebben in de wijze waarop zij rapporteren en berekeningen maken waardoor financiële informatie niet zonder meer vergelijkbaar is.

Landelijke informatie voor vergelijking niet altijd voorhanden

Om efficiënt gemeenten onderling te vergelijken moet de benodigde informatie landelijk eenvoudig te vinden zijn. Voor veel kengetallen is dit echter niet het geval. Informatie over onder meer het structureel saldo, achterstallig onderhoud, blootstellingen aan (incidentele en structurele) risico’s, de beschikbare weerstandscapaciteit, garanties, verbonden partijen en realisatie van doelen en activiteiten is niet landelijk centraal beschikbaar. Vergelijking van deze kengetallen is dan pas mogelijk na een veelal diepgaande analyse van de jaarrekeningen van alle gemeenten die met elkaar worden vergeleken.

Vergelijking vaak niet goed mogelijk door gemeentelijke vrijheden in rapportage

Gemeenten hebben binnen de verslaggevingsregels vrijheden in de wijze waarop zij bepaalde posten berekenen en verantwoorden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de analyses die gemeenten maken van hun blootstelling aan risico’s en de middelen die zij tot hun beschikking hebben om tegenvallers op te vangen of bij het maken van onderscheid tussen incidentele en structurele baten en lasten. Tot voor kort was dit ook het geval bij de keuze om uitgaven met uitsluitend een maatschappelijk nut (zoals de aanleg van een brug of en weg) als last in de begroting te nemen of als investering te activeren op de balans.[14]De gemaakte keuze heeft direct effect op de gemeentelijke resultaten, de activa en het eigen vermogen. In een recente wijziging in het BBV wordt het activeren van dergelijke maatschappelijke uitgaven verplicht. Desondanks zal het nog lange tijd duren voordat, na het doorvoeren van deze wijziging, resultaten en het eigen vermogen daadwerkelijk met elkaar vergelijkbaar zullen zijn. Deze vrijheden hebben het gevolg dat gemeentelijke financiële informatie niet zonder meer met elkaar vergelijkbaar is. Dit probleem doet zich bij vrijwel alle onderzochte kengetallen voor.

Aanbevelingen

Het belang van gezonde gemeentefinanciën is groot. Hoewel de jaarrekening van de gemeente Amsterdam veel informatie bevat, is het desondanks erg moeilijk om snel een overzicht op hoofdlijnen te verkrijgen van de financiële positie. Om dit te verbeteren doen wij hierna aanbevelingen. De eerste aanbevelingen zijn gericht op het op onderdelen verbeteren van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de hiervoor benodigde informatie. Daarna volgen aanbevelingen om deze essentiële informatie over de financiële positie van de gemeente Amsterdam meer compact te presenteren. Tot slot volgt een aanbeveling naar aanleiding van een opvallende constatering die wij tijdens dit onderzoek hebben gedaan: het ogenschijnlijk stelselmatig te negatief begroten van het saldo van baten en lasten.

Verbeteringen in de informatie over de financiële positie

In dit onderzoek zijn wij nagegaan in hoeverre de informatie in de jaarrekening toereikend is om een beeld op hoofdlijnen van de Amsterdamse financiële positie te krijgen. Eén van de constateringen in dit onderzoek is dat op onderdelen de benodigde informatie onvoldoende beschikbaar en toegankelijk is. Om deze reden doen we hierna de, voor de hand liggende, aanbeveling om ervoor te zorgen dat deze informatie wel beschikbaar komt of dat de toegankelijkheid wordt verbeterd. Daarbij maken wij twee nuanceringen. Ten eerste kunnen wij ons voorstellen dat door ons noodzakelijk geachte informatie niet van de een op andere dag door de gemeente Amsterdam beschikbaar kan worden gemaakt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij informatie over achterstallig onderhoud of de blootstelling aan structurele risico’s. In deze gevallen zal er daarom eerder sprake zijn van het inzetten van een ontwikkeling die uitmondt in het beschikbaar maken van dit soort informatie. Wat betreft verbonden partijen zal Amsterdam tot op zekere hoogte ook afhankelijk blijven van een tijdige aanlevering van de benodigde informatie door deze organisaties. Om deze redenen voegen wij aan de aanbeveling toe dat het gaat om verbetering waar mogelijk.

Ten tweede hebben wij, beredeneerd, een samenhangende selectie van kengetallen gemaakt om op basis daarvan na te gaan of de informatie in de jaarrekening toereikend is om deze kengetallen te kunnen volgen Waarom wijkt de rekenkamer soms af van de verplichte BBV-kengetallen? Lees verder (Zie de box voor meer informatie waarom wij bij deze selectie soms zijn afgeweken van de wettelijk voorgeschreven kengetallen). Wij kunnen ons voorstellen dat de gemeente Amsterdam, eveneens beredeneerd, ervoor kiest om niet precies de kengetallen te gebruiken die wij in dit onderzoek hebben gehanteerd. Een reden daarvoor kan zijn dat het voor de gemeente Amsterdam soms wellicht praktischer en eenvoudiger is om een alternatief kengetal te gebruiken. In onze aanbeveling willen wij de ruimte bieden voor dit soort aanpassingen. Tegelijkertijd vinden wij het wel belangrijk om daarbij te benadrukken dat de uiteindelijke selectie van kengetallen een samenhangend geheel moet blijven vormen. De tweede toevoeging aan de aanbeveling luidt dan ook de informatie te verbeteren met een samenhangend geheel aan kengetallen.

Sluit
Waarom wijkt de rekenkamer soms af van de verplichte BBV-kengetallen?

Gemeenten moeten sinds kort een vijftal wettelijk voorgeschreven kengetallen gebruiken om de financiële positie te beschrijven. In dit onderzoek hanteren wij soms andere kengetallen (of variaties op de voorgeschreven kengetallen). De reden hiervoor is allereerst dat wij vinden dat bij de selectie van kengetallen voorop moet staan dat een samenhangend geheel ontstaat, dat een zo volledig mogelijk beeld geeft van de financiële positie van een gemeente. Door uitsluitend de vijf voorgeschreven kengetallen te gebruiken ontstaat geen samenhangend geheel en blijven er blinde vlekken bestaan. Zo gaan de voorgeschreven kengetallen niet in op het financieel resultaat, de blootstelling aan structurele risico’s of op de financiële positie van verbonden partijen en slechts fragmentarisch op incidentele risico’s. De tweede reden is dat de voorgeschreven kengetallen weliswaar zijn ‘ontworpen’ met het oog op onderlinge vergelijking van gemeenten, maar dat de wijze waarop dit is gedaan tot nogal wat ruis leidt die de interpretatie van de kengetallen bemoeilijkt. Het is dan moeilijk te duiden of een ontwikkeling die zichtbaar is in het kengetal daadwerkelijk relevant is voor de financiële positie of dat er sprake is van een vertekend beeld als gevolg van, bijvoorbeeld, administratieve wijzigingen.[15]Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij het verplichte kengetal ‘structurele exploitatieruimte’ . Voor dit kengetal wordt het saldo van structurele baten en lasten uitgedrukt als percentage van de totale baten van een gemeente. Ontwikkelingen in de totale baten zijn dan net zozeer van invloed op het kengetal als ontwikkelingen in de structurele baten en lasten (waar het uiteindelijk om gaat). In het geval van de gemeente Amsterdam loopt momenteel een proces om de totale baten te ‘schonen’ waardoor administratieve ontwikkelingen het voorgeschreven kengetal nog sterk kunnen beïnvloeden.

Aanbeveling 1: Verbeter waar mogelijk de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie over de financiële positie met een samenhangend geheel aan kengetallen

Voor dit onderzoek hebben wij een raamwerk ontwikkeld dat de verschillende ‘deelaspecten’ van de financiële positie van een gemeente beschrijft. Door dit raamwerk toe te passen wordt systematisch aandacht gegeven aan prestaties, risico’s en mogelijkheden in relatie tot de korte termijn en de lange termijn. Ook vraagt dit raamwerk expliciet om aandacht voor ontwikkelingen bij verbonden partijen en ontwikkelingen in gerealiseerde doelen, activiteiten en bestedingen. Door dit raamwerk als leidraad te gebruiken kan worden bewaakt dat de uiteindelijke selectie van kengetallen daadwerkelijk een samenhangend geheel vormt.

Naast deze algemene aanbeveling om de beschikbaarheid en toegankelijkheid van essentiële informatie te verbeteren vragen wij expliciet aandacht voor het verbeteren van de informatie over het huidig financieel presteren door de gemeente.Waarom is informatie over het saldo van baten en lasten belangrijk? Lees verder Het saldo van baten en lasten is hiervoor naar onze mening een geschikt kengetal omdat dit het ‘bedrijfseconomisch’ resultaat van de gemeente weergeeft: geeft de gemeente meer of minder uit dan er binnen komt? In de jaarrekeningen en begrotingen van de gemeente Amsterdam wordt deze informatie niet alleen onjuist weergegeven, maar wordt ook geen enkele duiding of een meerjarig beeld gegeven. Het is daardoor op dit moment op basis van de jaarstukken niet goed mogelijk om een beeld te krijgen van de ontwikkeling van het huidige financieel presteren van de gemeente en deze ontwikkeling te interpreteren. Om deze reden doen wij de aanbeveling om het saldo van baten en lasten correct weer te geven en deze informatie goed toegankelijk te maken.

Sluit
Waarom is informatie over het saldo van baten en lasten belangrijk?

Gemeenten rapporteren op twee manieren over het financieel resultaat. Wat vaak het ‘financieel resultaat’ of ‘rekeningresultaat’ wordt genoemd omvat niet alleen de reguliere baten en lasten maar ook de reeds door de gemeenteraad geaccordeerde onttrekkingen en toevoegingen aan de gemeentelijke reserves. Dit is relevante informatie voor de uitoefening van het budgetrecht door de gemeenteraad, maar zegt niet zo veel over de financiële positie. Gemeenten moeten echter ook rapporteren over het ‘saldo van baten en lasten’. Dit saldo is uitsluitend gebaseerd op de reguliere baten en lasten van een gemeente en komt daarmee het dichtst bij een ‘bedrijfseconomisch’ resultaat. Een negatief saldo betekent dat de gemeente inteert op het eigen vermogen, een positief saldo betekent dat het eigen vermogen toeneemt. Hiermee levert het saldo van baten en lasten belangrijke informatie voor het beoordelen van de financiële positie.

Aanbeveling 2: Geef het saldo van baten en lasten correct en toegankelijk weer in de jaarstukken

Een correcte weergave van het saldo van baten en lasten komt overeen met de voorschriften uit het BBV en omvat onder meer de algemene dekkingsmiddelen (die in de huidige Amsterdamse weergave niet worden meegeteld en waardoor het gerapporteerde saldo van baten en lasten sterk negatief wordt vertekend). De toegankelijkheid van het saldo van baten en lasten kan worden verbeterd door deze informatie toe te lichten en inzicht te geven in meerjarige ontwikkelingen.

Een handzaam overzicht van de financiële positie

Inzicht in de financiële positie van de gemeente Amsterdam moet geen zoektocht vergen. Ook als alle essentiële informatie en kengetallen daadwerkelijk in de Amsterdamse jaarrekeningen en begrotingen zijn opgenomen, zal de drempel hoog blijven als deze informatie in deze documenten verspreid wordt gepresenteerd. Het is voor een lezer dan niet goed mogelijk om snel te beoordelen of er zich ontwikkelingen in de financiële positie hebben voorgedaan die om meer aandacht vragen. Om deze drempel zo laag mogelijk te maken doen wij de aanbeveling om informatie over de financiële positie ook in een handzaam overzicht te presenteren.

Aanbeveling 3: Presenteer informatie over de financiële positie in een handzaam overzicht

Een handzaam overzicht maakt het een lezer mogelijk om in één oogopslag te zien of er ontwikkelingen zijn in de financiële positie die meer aandacht vragen. Ter illustratie hebben wij voor Amsterdam een instrumentenpaneel ontwikkeld waarin met behulp van kengetallen een beeld op hoofdlijnen wordt geschetst. Het voorbeeld van het instrumentenpaneel is hier te downloaden.

Bij een beknopt overzicht van de financiële positie, zoals ons voorbeeld van een instrumentenpaneel, is het van belang dat de lezer zich realiseert dat dit per definitie een beeld op hoofdlijnen is. Een dergelijk overzicht geeft waarschuwingssignalen af, maar biedt daarmee geen uitsluitsel of er daadwerkelijk sprake is van prangende problemen in de financiële positie. Om te kunnen bepalen of dit het geval is, is een goede toelichting op de kengetallen essentieel: het verhaal achter de cijfers. Dit betekent dat de lezer bij waarschuwingssignalen op zoek moet gaan naar dit verhaal en dat de opsteller ervoor moet zorgen dat dit verhaal ook eenvoudig te vinden is. Hiervoor doen wij de aanbeveling om niet alleen het inzicht te vergroten door het gebruik van kengetallen, maar ook oog te houden voor het verhaal achter de cijfers.

Aanbeveling 4: Houd oog voor het verhaal achter de cijfers

Om als lezer eenvoudig op zoek te kunnen gaan naar het achterliggende verhaal bij een beeld op hoofdlijnen van de financiële positie van de gemeente Amsterdam is het belangrijk dat het overzicht verwijzingen bevat naar relevante onderdelen van de jaarrekening of de begroting. Daarnaast adviseren wij ook om het beeld op hoofdlijnen van de financiële positie ook als zodanig in zijn geheel te becommentariëren.

Een begroting die beter de werkelijke resultaten voorspelt

Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat als het saldo van baten en lasten correct wordt berekend er vaak grote verschillen zijn tussen het begrote saldo van baten en lasten en het uiteindelijk gerealiseerde saldo. Het saldo van baten en lasten lijkt stelselmatig te worden onderschat bij het begroten. Deze onderschatting loopt al snel op tot honderden miljoenen euro’s per jaar. Opvallend is ook dat dit verschil niet gaandeweg wordt ingelopen: ook na begrotingswijzigingen blijft er sprake van omvangrijke onderschattingen. Zo bedroeg in 2015 de onderschatting in de achtmaandsrapportage ten opzichte van de jaarrekening bijna een half miljard euro. Op basis van de begroting (en de navolgende begrotingswijzigingen) stelt de gemeenteraad de financiële kaders vast voor het gemeentelijk beleid. Het is vanuit dat oogpunt wenselijk dat de begroting zo goed mogelijk de werkelijke resultaten voorspelt. Omdat dit nu niet het geval lijkt te zijn, bevelen wij aan te onderzoeken wat de oorzaak hiervan is en welke mogelijkheden er zijn om de voorspellingswaarde van de begroting (en begrotingswijzigingen) te vergroten.

Aanbeveling 5: Verbeter de voorspellende waarde van het begrote saldo van baten en lasten

Om de voorspellende waarde van het begrote saldo van baten en lasten te verbeteren moet eerst onderzocht worden wat precies de grote verschillen tussen het geraamde saldo van baten en lasten in de begroting (en na wijzigingen van de begroting) en het gerealiseerde saldo verklaart. Met behulp van de uitkomsten kan vervolgens worden bepaald op welke wijze het ramingsproces kan worden aangepast om de voorspellingswaarde van de (gewijzigde) begrotingen te vergroten.

Reactie college B en W

De rekenkamer heeft op 23 maart 2017 het conceptrapport voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam. Hierbij is gevraagd om te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Op 13 april 2017 ontving de rekenkamer deze reactie die hieronder integraal is weergegeven.

Op 23 maart 2017 heeft u ons het concept onderzoeksrapport “Zicht op de financiële positie” aangeboden voor bestuurlijk wederhoor. Dit conceptrapport bevat de resultaten van uw onderzoek naar de informatiewaarde van de jaarstukken van de gemeente Amsterdam. In uw brief heeft u ons specifiek verzocht in te gaan op de conclusies die u in het rapport trekt en de aanbevelingen die u ons meegeeft.

Het college dankt de rekenkamer voor het onderzoek, de analyse en de aanbevelingen.

Hieronder gaan wij in op de vijf door u geformuleerde aanbevelingen die wij alle omarmen en de wijze waarop het College hier invulling aan wil geven.

  1. Verbeter waar mogelijk de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie over de financiële positie met een samenhangend geheel aan kengetallen
    én
    Presenteer informatie over de financiële positie in een handzaam overzicht

    De gemeente Amsterdam presenteert het geheel van wettelijke kengetallen en vult dit aan met een toelichting om te komen tot een samenhangend geheel. Dit is verrijkt met infographics met het doel de toegankelijkheid van informatie over de financiële positie te verbeteren. We streven ernaar ook in de Jaarrekening 2016 een verdere verbetering van de verslaglegging te laten zien. Ten aanzien van de door u gesuggereerde kengetallen willen we onderzoeken of deze toegevoegde waarde opleveren ten opzichte van de reeds opgenomen kengetallen. Waar dit het geval is zullen wij dit zo mogelijk verwerken in de Begroting 2018.

  2. Geef het saldo van baten lasten correct en toegankelijk weer in de jaarstukken
    De gemeente Amsterdam heeft tot op heden het rekeningresultaat verantwoord als baat dan wel last in plaats van een mutatie van het eigen vermogen. Dit had geen effect op de begrotingsruimte en was een kwestie van presentatie. Bij de Begroting 2018 wordt het rekeningresultaat 2016 als mutatie van het eigenvermogen gepresenteerd.
    Daarnaast merkt de rekenkamer, zoals wij eerder zelf ook al hadden geconstateerd, op dat in de Jaarrekening 2015 het onderdeel Algemene Dekkingsmiddelen niet bij het saldo van baten en lasten was opgenomen. Dit betreft hier ook een kwestie van presentatie welke geen effect had op het gepresenteerde rekeningresultaat. Bij de Jaarrekening 2016 wordt het onderdeel Algemene Dekkingsmiddelen bij het saldo van baten en lasten gepresenteerd.

  3. Houd oog voor het verhaal achter de cijfers
    Naar aanleiding van de behandeling van de Jaarrekening 2015 heeft de raad aandacht gevraagd voor meer inzicht in ‘het verhaal achter de cijfers’. Wij hebben met de uitvoering van deze wens een begin gemaakt in de Jaarrekening 2016. Dit is uitgewerkt aan de hand van de raadsmotie ‘B’, waarin de gemeenteraad het college oproept de jaarrekening inzichtelijker te maken. De focus ligt daarbij op het verbeteren van de redengevende verklaringen, een betere verantwoording van doelen en activiteiten per programmaonderdeel en een toelichting bij het staande beleid, naast een toelichting op de mutaties ten opzichte van najaarsnota. Op deze manier komt het ‘verhaal achter de cijfers’ tot leven en is beter inzichtelijk op welke wijze de middelen zijn besteed.

  4. Verbeter de voorspellende waarde van het begrote saldo van baten en lasten
    Om de voorspellende waarde van onze begrote cijfers te vergroten zijn reeds een aantal acties ondernomen. Het betreft hier onder andere de trajecten Financiën op Orde en Doorontwikkeling van de Financiële Administratie (DFA). Onderdeel van deze trajecten zijn bijvoorbeeld het standaardiseren en verder verbeteren van financiële processen en procedures, de overgang naar één financieel systeem (AFS 2.0) maar ook het centraliseren van de financiële functie in de rve Financiën en het begroten van het renteresultaat.

Tot slot willen wij graag nog het volgende aan u meegeven. U geeft in uw rapport aan dat op zich redelijk uitgebreid gerapporteerd wordt over de financiële aspecten van de verbonden partijen en dat de informatie in de paragraaf verbonden partijen de afgelopen jaren completer is geworden. Alhoewel de opgenomen informatie in lijn is met de verslaggevingsrichtlijnen (BBV), geeft u aan ruimte te zien voor verbetering van de informatiewaarde van de paragraaf verbonden partijen. Het college streeft naar verdere verbetering van de informatiewaarde van en verantwoording over de verbonden partijen. Zo wordt in het de Jaarrekening 2016 expliciet aangegeven over welk jaar de opgenomen financiële kengetallen van de verbonden partijen betrekking hebben. Daarnaast is het eerste Jaarverslag Deelnemingen in ontwikkeling wat bijdraagt aan de verbetering van de informatievoorziening over en verantwoording over de deelnemingen van de gemeente.

Nawoord

De rekenkamer dankt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) voor de reactie op dit rapport. In de reactie geeft het college aan alle aanbevelingen uit dit rapport over te nemen. Wij vinden dit uiteraard positief en verwachten dat het uitvoeren van deze aanbevelingen bijdraagt aan meer toegankelijke en informatieve jaarstukken.

Tegelijkertijd proeven wij in de reactie een, wellicht onbedoelde, vrijblijvende houding ten aanzien van de aanbevelingen. Zo wordt in reactie op de aanbevelingen 1 (Verbeter waar mogelijk de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie over de financiële positie met een samenhangend geheel aan kengetallen) en 3 (Presenteer informatie over de financiële positie in een handzaam overzicht) aangegeven dat op basis van de wettelijke kengetallen (en een toelichting daarop) een samenhangend geheel zal ontstaan. Het college zal onderzoeken of de door de rekenkamer gesuggereerde kengetallen hieraan waarde toevoegen.

We hebben de indruk dat deze reactie de kern van onze conclusies en aanbevelingen mist. Wij hebben niet de bedoeling om precies voor te schrijven welke kengetallen moeten worden gebruikt om de financiële positie van Amsterdam te beschrijven. Het gaat ons om een transparante en systematische werkwijze bij het beschrijven van de financiële positie. Daarvoor is een analytisch raamwerk nodig dat ingaat op de relevante aspecten van de financiële positie: de financiële prestaties, blootstelling aan risico’s, mogelijkheden om tegenvallers op te vangen, verbonden partijen en het voorzieningenniveau. Een dergelijk raamwerk, waarin kengetallen hun plek krijgen, ontbreekt nog. De wettelijk verplichte kengetallen waaraan het college refereert zijn niet gebaseerd op een dergelijk analytisch raamwerk. Het gebruik van die kengetallen levert daardoor blinde vlekken op en is daarmee onvoldoende informatief. Het denken over het inzichtelijk maken van de financiële positie van Nederlandse gemeenten is nog in ontwikkeling. Het zou daarom goed zijn als juist Amsterdam in deze ontwikkeling het voortouw neemt en verder kijkt dan de wettelijk verplichte kengetallen en zich richt op de vraag wat voor raadsleden en andere geïnteresseerden informatief is. Het analytisch raamwerk dat wij in dit onderzoek presenteren is daarvoor een goed startpunt en daarom vinden wij de wellicht onbedoeld vrijblijvende houding van het college jammer.

Ook ten aanzien van aanbeveling 4 (Houd oog voor het verhaal achter de cijfers) lijkt de reactie nogal vrijblijvend. Het college gaat vooral in op reeds lopende trajecten om de Amsterdamse jaarstukken ten aanzien van resultaten op het niveau van programmaonderdeel meer inzichtelijk te maken met redengevende verklaringen. Er wordt niet aangegeven hoe en op welke wijze het college de ontwikkeling van de financiële positie van een dergelijk ‘verhaal achter de cijfers’ wil voorzien. Ook in reactie op aanbeveling 5 (Verbeter de voorspellende waarde van het begrote saldo van baten en lasten) wijst het college op reeds ingezette trajecten om de voorspellende waarde van de begrote cijfers te vergroten. In hoeverre het college van plan is om op zoek te gaan naar een verklaring voor de grote verschillen tussen het begrote saldo van baten en lasten en het uiteindelijk gerealiseerde saldo (of hier inmiddels al over beschikt) wordt niet duidelijk. Wij adviseren de gemeenteraad dan ook het college meer expliciet te laten maken wat zij naar aanleiding van deze twee aanbevelingen precies gaat doen.

Wat betreft aanbeveling 2 (Geef het saldo van baten en lasten correct en toegankelijk weer in de jaarstukken) geeft het college aan deze aanbeveling op te volgen en voortaan het saldo van baten en lasten in overeenstemming met de voorschriften te berekenen en te presenteren. De opmerking van het college dat de huidige onjuiste berekening van het saldo van baten en lasten al eerder door het college was geconstateerd nemen wij voor kennisgeving aan. Wij hebben geconstateerd dat pas in reactie op onze bevinding dat het werkelijke saldo van baten en lasten jaarlijks, gemiddeld genomen sinds 2004, zo’n € 300 miljoen bedraagt in plaats van de onjuist gerapporteerde omvangrijke negatieve resultaten deze tekortkoming werd onderkend. Wij willen benadrukken dat het Waarom is informatie over het saldo van baten en lasten belangrijk? Lees verder saldo van baten en lasten belangrijke informatie is om de ontwikkeling van de financiële positie van Amsterdam te kunnen volgen: het is in feite het gemeentelijk equivalent van het begrip nettowinst bij een onderneming. Het is daarom belangrijk dat het saldo van baten en lasten niet alleen juist wordt berekend en gepresenteerd, maar ook goed toegankelijk is. Dat laatste vraagt om extra informatie met een bondige duiding en de context van de meerjarige ontwikkelingen. Het college gaat in zijn reactie op deze aanbeveling echter niet in op het meer toegankelijk presenteren van het saldo van baten en lasten. Dat vinden we een omissie.

Sluit
Waarom is informatie over het saldo van baten en lasten belangrijk?

Gemeenten rapporteren op twee manieren over het financieel resultaat. Wat vaak het ‘financieel resultaat’ of het ‘rekeningresultaat’ wordt genoemd omvat niet alleen de reguliere baten en lasten maar ook de reeds door de gemeenteraad geaccordeerde onttrekkingen en toevoegingen aan de gemeentelijke reserves. Dit is relevante informatie voor de uitoefening van het budgetrecht door de gemeenteraad, maar zegt niet zo veel over de financiële positie. Gemeenten moeten echter ook rapporteren over het ‘saldo van baten en lasten’. Dit saldo is uitsluitend gebaseerd op de reguliere baten en lasten van een gemeente en komt daarmee het dichtst bij een ‘bedrijfseconomisch’ resultaat. Een negatief saldo betekent dat de gemeente inteert op het eigen vermogen, een positief saldo betekent dat het eigen vermogen toeneemt. Hiermee levert het saldo van baten en lasten belangrijke informatie voor het beoordelen van de financiële positie.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

De financiële positie van een gemeente is erg belangrijk, maar tegelijkertijd ook voor niet-deskundigen vaak moeilijk te doorgronden. Om het zicht op de financiële informatie te verbeteren en meer toegankelijk te maken is sprake van een landelijk ontwikkelingsproces dat recentelijk is uitgemond in het verplicht gebruik van een vijftal financiële kengetallen. Vanuit wet- en regelgeving zijn er ook nog de nodige voorschriften voor te verstrekken informatie over diverse financiële aspecten. Tegelijkertijd hebben gemeenten ook veel vrijheid in de wijze waarop ze precies deze voorgeschreven informatie en kengetallen presenteren en in hoeverre er aanvullende informatie, bijvoorbeeld in toelichtingen, wordt gegeven. Dit betekent dat de wijze waarop een gemeente gebruik maakt van deze vrijheden van grote invloed is op de mate waarin niet alleen relevante informatie wordt verstrekt, maar ook de mate waarin deze informatie goed toegankelijk is. Vanwege het belang van goed inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie voor de kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad wordt in dit onderzoek nagegaan in hoeverre de informatievoorziening over de financiële positie van de gemeente Amsterdam toereikend en toegankelijk is.

Hierna wordt eerst onderzocht welke soort informatie noodzakelijk is om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van een gemeente, wat uitmondt in een raamwerk voor de analyse van de financiële positie van gemeenten. Vervolgens gaan we voor de onderscheiden deelaspecten van dit raamwerk na in hoeverre de informatievoorziening in de Amsterdamse jaarstukken toereikend en toegankelijk is. De aanpak van het onderzoek per deelaspect is te vinden in 4.2. Daarna komen de uitkomsten per deelaspect achtereenvolgens aan bod, te weten de prestaties op de korte en lange termijn (4.3), de blootstelling aan incidentele en structurele risico’s (4.4), de beschikbare mogelijkheden om deze incidentele en structurele risico’s op te vangen (4.5), de verbonden partijen (4.6) en de toereikendheid van het voorzieningenniveau (4.7).

Raamwerk voor analyse financiële positie gemeenten

Om te kunnen beoordelen of de informatie over de financiële positie in voldoende mate in de Amsterdamse jaarstukken aanwezig is (en op een toegankelijke wijze is gepresenteerd), is een idee nodig over welke informatie (en daarmee welke kengetallen) dan daadwerkelijk noodzakelijk is. Het is niet het doel van dit onderzoek om een alternatieve en geheel nieuwe verzameling kengetallen te introduceren. De kengetallen die in dit onderzoek aan bod zullen komen, zijn daarom grotendeels kengetallen die al vaker zijn gebruikt om de financiële positie van gemeenten te beoordelen. Tegelijkertijd is het aantal en de variëteit van kengetallen die in het verleden eerder zijn gebruikt zó groot, dat een keuze noodzakelijk is.

Het is moeilijk om deze keuze te maken op basis van een individuele beoordeling van de geschiktheid van afzonderlijke kengetallen. Vaak is immers voor elk afzonderlijk kengetal een valide argumentatie voorhanden, waardoor het erg moeilijk is om op deze wijze de schier onuitputtelijke lijst van mogelijke kengetallen in te korten. Daarnaast is het de vraag of op deze wijze een met elkaar samenhangende selectie van kengetallen ontstaat die een adequaat beeld van de financiële positie van een gemeente oplevert. Er valt niet uit te sluiten dat sommige kengetallen ‘overlappen’, omdat ze min of meer hetzelfde soort informatie verstrekken of dat juist ‘blinde vlekken’ ontstaan, omdat bepaalde aspecten van de financiële positie in het geheel niet geraakt worden door de aldus geselecteerde kengetallen.

Om dit keuzeprobleem op te lossen, kiezen wij voor een aanpak waarbij wij het abstracte en veelomvattende begrip financiële positie hebben uitgesplitst naar meer concrete deelaspecten. Per deelaspect kan dan meer gericht worden beoordeeld welk kengetal zich het beste leent voor het verschaffen van de relevante informatie. Tegelijkertijd maakt deze aanpak het mogelijk om blinde vlekken te identificeren, omdat er bijvoorbeeld geen geschikte kengetallen voorhanden zijn om een bepaald deelaspect te meten.

In internationale wetenschappelijke literatuur is het gangbaar om de financiële positie van een gemeente te definiëren als de mate waarin een gemeente duurzaam in staat is om aan de financiële verplichtingen te voldoen en het voorzieningenniveau op het door de lokale samenleving gewenste peil te houden.[16] Voorbeelden van veel aangehaalde literatuur zijn: Advisory Commission on Intergovernmental Relations (1973). City Financial Emergencies: The Intergovernmental Dimension. Washington D.C.; Groves, S. M., et al. (2003). Evaluating Financial Condition. Washington D.C., International City/County Management Association; Kloha, P., et al. (2005a). Developing and Testing a Composite Model to Predict Local Fiscal Distress. Public Administration Review 65, 3. Hieruit volgt dat, idealiter, bij het meten of beoordelen van de financiële positie van gemeenten gebruik wordt gemaakt van zowel financiële als niet-financiële indicatoren. Dit theoretische (en abstracte) begrip kan op basis van wetenschappelijke literatuur vervolgens uitgesplitst worden waardoor een raamwerk met meer concrete deelaspecten ontstaat.

Ten eerste kan het begrip financiële positie uitgesplitst worden naar prestaties, risico’s en mogelijkheden:

  • Prestaties: hoe presteert de gemeente (financieel) op dit moment?
  • Risico’s: aan welke risico’s is de gemeente blootgesteld?
  • Mogelijkheden: wat kan de gemeente doen om de financiële positie te verbeteren (of om tegenvallers op te vangen?) [17] In internationale wetenschappelijke literatuur is het gangbaar om hierbij ook te kijken naar de liquiditeitspositie van een gemeente (in deze uitsplitsing een vorm van een heel korte tijdshorizon). Voor Nederlandse gemeenten laten wij de liquiditeitspositie buiten beschouwing. De reden hiervoor is dat Nederlandse gemeenten, vanwege de mogelijkheid van artikel 12 steun, in de praktijk geen belemmeringen kennen om indien nodig extra middelen aan te trekken om aan betalingsverplichtingen te kunnen voldoen. De liquiditeitspositie is daarom naar onze mening niet relevant voor de beoordeling van de financiële positie van een Nederlandse gemeente.

De tweede uitsplitsing volgt hoofdzakelijk de tijdshorizon waarop deze prestaties, risico’s en mogelijkheden betrekking hebben:

  • Financiële prestaties op korte termijn: (incidentele) effecten en ontwikkelingen uit het afgelopen jaar.
  • Financiële perspectieven op lange termijn: (structurele) effecten en ontwikkelingen die van invloed zijn op een termijn van enkele jaren.
  • Voorzieningenniveau: de mate waarin het voorzieningenniveau van de gemeente voldoet aan de eisen van de lokale samenleving wat op de (heel) lange termijn van invloed kan zijn op de financiële positie.

De combinatie van deze twee uitsplitsingen levert een raamwerk op (gepresenteerd in figuur 4.1.1) waarin het begrip financiële positie wordt uitgesplitst naar 9 relevante deelaspecten voor Nederlandse gemeenten.

Figuur 4.1.1 - Raamwerk met 9 deelaspecten van de financiële positie van een Nederlandse gemeente
Prestaties Risico’s Mogelijkheden
Financiële prestaties op korte termijn

Wat is het (verwachte) financieel resultaat op korte termijn?

Welke risico’s kunnen incidenteel het resultaat op korte termijn negatief beïnvloeden?

Welke mogelijkheden zijn er om incidentele tegenvallers op te vangen?

Financiële perspectieven op lange termijn

Wat zijn de structurele ontwikkelingen in het financieel resultaat voor de lange termijn?

Welke risico’s kunnen structureel het resultaat op lange termijn negatief beïnvloeden?

Welke mogelijkheden zijn er om structurele tegenvallers op te vangen?

Voorzieningenniveau

Is het geboden voorzieningenniveau toereikend?

Welke risico’s kunnen leiden tot een hogere vraag naar voorzieningen?

Welke speelruimte is er nog in het geboden voorzieningenniveau?

Voor dit onderzoek zullen wij per deelaspect uit figuur 4.1.1 nagaan in welke mate jaarrekeningen en begrotingen van de gemeente Amsterdam toereikende en toegankelijke informatie bevatten. Daarbij maken we op figuur 4.1.1 een aanpassing die betrekking heeft op verbonden partijen. Lang niet alle taken waar een gemeente verantwoordelijk voor is of belangen bij heeft worden uitgevoerd door de gemeentelijke organisatie zelf. In plaats daarvan wordt een deel van deze taken uitgevoerd door organisaties die buiten de gemeente zijn geplaatst en waarin de gemeente participeert of bijdragen aan levert: verbonden partijen waarin de gemeente een financieel en bestuurlijk belang heeft. Omdat de gemeente bij financiële problemen bij deze verbonden partijen ook substantiële risico’s kan lopen, moet voor een goed beeld van de financiële positie van de gemeente ook naar de financiële positie van verbonden partijen worden gekeken. Om deze reden voegen we de ‘financiële positie van verbonden partijen’ als apart deelaspect aan het raamwerk toe, maar om een ‘Droste’ effect te voorkomen zal deze beschouwing beperkt zijn.

Daarnaast is ten aanzien van het voorzieningenniveau problematisch dat er nog weinig concrete handvatten zijn voor het meten van de mate waarin het gehele voorzieningenniveau voldoet aan de eisen van de lokale samenleving (laat staan voor het meten van de risico’s en mogelijkheden daarbij). In dit onderzoek richten wij ons daarom op kengetallen die meten in hoeverre de gemeente de zichzelf gestelde doelen, activiteiten en bestedingen heeft gerealiseerd. Om deze reden wordt ‘de toereikendheid van het voorzieningenniveau’ als integraal deelaspect in het raamwerk opgenomen, zonder verder onderscheid naar prestaties, risico’s en mogelijkheden.

In figuur 4.1.2 is het gehanteerde raamwerk weergegeven voor de verdere analyse van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de informatie over de financiële positie van Amsterdam.

Figuur 4.1.2 - Gehanteerd raamwerk voor analyse financiële positie Amsterdam
Prestaties Risico’s Mogelijkheden
Financiële prestaties op korte termijn

Financiële prestaties op de korte termijn

Blootstelling aan incidentele risico’s

Beschikbare incidentele weerstandscapaciteit

Financiële perspectieven op lange termijn

Financieel perspectief op de lange termijn

Blootstelling aan structurele risico’s

Beschikbare structurele weerstandscapaciteit

Verbonden partijen

Financiële positie verbonden partijen

Voorzieningenniveau

Toereikendheid voorzieningenniveau

Aanpak onderzoek van deelaspecten financiële positie

In de onderdelen 4.3 - 4.7 wordt achtereenvolgens nagegaan of de Amsterdamse jaarstukken toereikende en toegankelijke informatie bevatten over de 8 onderscheiden deelaspecten uit het raamwerk voor de analyse van de financiële positie van gemeenten. Daarbij wordt per afzonderlijk deelaspect zoveel mogelijk het onderstaande stappenplan gevolgd.

Per deelaspect wordt voor het analyseren van de beschikbare informatie eerst een ideaaltypisch kengetal gedefinieerd: een kengetal dat op grond van theorie het beste inzicht geeft over de stand van zaken ten aanzien van het deelaspect. Daarna vertalen we dit ideaaltypische kengetal naar een kengetal dat in de praktijk bruikbaar zou moeten zijn. Als het ideaaltypische kengetal zich hier niet goed voor leent, dan kiezen wij een meer pragmatisch kengetal dat het ideaaltypische kengetal zo goed mogelijk benadert. Vervolgens wordt onderzocht in hoeverre dit praktische kengetal daadwerkelijk toepasbaar is in de Amsterdamse praktijk. Om een completer beeld te geven, maken we in sommige gevallen ook gebruik van steunkengetallen die inzicht bieden in onderliggende ontwikkelingen of op een andere wijze in relatie staan tot het hoofdkengetal.

Vervolgens schetsen wij per deelaspect voor elk gekozen hoofdkengetal (en voor de eventuele steunkengetallen) een beeld van de meerjarige ontwikkeling. Hiermee wordt duidelijk op welke wijze het kengetal kan bijdragen aan het in beeld brengen van de ontwikkelingen in de financiële positie van de gemeente Amsterdam. Daarnaast hebben wij deze analyses verricht om zicht te krijgen op de mate waarin het gekozen kengetal daadwerkelijk een verhaal vertelt dat overeenkomt met de Amsterdamse realiteit. Het is immers mogelijk dat een kengetal dat theoretisch goed doordacht is, in de praktijk toch niet het relevante perspectief biedt. Ook is het mogelijk dat de onderliggende informatie die gebruikt is om het kengetal te berekenen onvolkomenheden bevat, waardoor een vertekend beeld ontstaat.

Voor het schetsen van deze ontwikkelingen hebben wij gebruik gemaakt van openbare informatie uit jaarrekeningen en begrotingen van de gemeente Amsterdam. Op onderdelen hebben wij hiervoor ook aanvullende informatie ingewonnen bij de ambtelijke organisatie. Het uitgangspunt was om terug te kijken tot en met 2004. De mogelijkheden daartoe zijn echter afhankelijk van de beschikbaarheid en consistentie van de informatie in de Amsterdamse jaarstukken (en eventuele aanvullende informatie). De lengte van de historische reeks is daarom vanuit praktisch oogpunt per afzonderlijk kengetal bepaald en toegelicht. In het kader van dit onderzoek hebben wij daarnaast niet diepgaand de kwaliteit van deze openbare of aanvullende informatie onderzocht. Het beeld dat op basis van de geschetste ontwikkelingen bij de gekozen kengetallen ontstaat over de financiële positie is daarmee voornamelijk illustratief.Hoe is omgegaan met de stadsdelen/bestuurscommissies? Lees verder Tot slot betreft een belangrijke kanttekening bij de meerjarige ontwikkelingen de voormalige stadsdelen van Amsterdam; deze hebben wij niet mee kunnen nemen in deze analyses.

Sluit
Hoe is omgegaan met de stadsdelen/bestuurscommissies?

Een specifieke complexiteit voor Amsterdam is dat er pas recent sprake is van geconsolideerde jaarstukken. Voor de wijziging van het bestuurlijke stelsel per maart 2014 had ieder stadsdeel namelijk zijn eigen p&c-stukken.[18] Begroting 2015, p. 9; Jaarrekening 2014, p. 9-11. De rekenkamer heeft geprobeerd om de gegevens uit de eerdere stedelijke jaarrekeningen te completeren op basis van de informatie uit de stadsdeeljaarrekeningen. De wijze van rapporteren tussen stad en stadsdelen evenals stadsdelen onderling bleek daarvoor echter in te grote mate ongelijksoortig te zijn. Vanuit praktisch oogpunt is er daarom voor gekozen om de stadsdelen voor de periode 2004-2013 niet mee te nemen in de meerjarige analyses; vanaf de jaarrekening 2014 en begroting 2015 is er sprake van geconsolideerde jaarstukken en omvatten de gepresenteerde gegevens ook de bestuurscommissies (de opvolgers van de stadsdelen). Dit betekent dat de weergegeven cijfers voor 2014 mogelijk niet volledig vergelijkbaar zijn met de jaren 2014 en later.

Een veelvoorkomende wens is het willen vergelijken van gemeenten. Waar mogelijk presenteren we daarom bij de analyses van de ontwikkeling van de kengetallen ook een vergelijking met andere gemeenten: een groep vergelijkbare gemeenten (een zogenaamde ‘peer group’ die bestaat uit de andere G4-gemeenten: Rotterdam, Den Haag en Utrecht) en een vergelijking met alle Nederlandse gemeenten. Het doel hiervan is na te gaan in hoeverre het kengetal zich leent voor een goede vergelijking. Gemeenten hebben in bepaalde gevallen namelijk de vrijheid om te kiezen hoe zij precies over hun financiën rapporteren. Deze keuzevrijheid kan ertoe leiden dat financiële gegevens niet altijd goed met elkaar vergelijkbaar zijn. Daarnaast kan, net als bij de ontwikkeling van het kengetal door de jaren heen, ook uit de vergelijking met andere gemeenten blijken dat een kengetal in de praktijk toch niet het relevante perspectief biedt en aanpassing behoeft.

Tot slot beoordelen we per kengetal of de benodigde informatie beschikbaar is en in hoeverre deze informatie ook toegankelijk wordt gepresenteerd. Voor de beoordeling van de beschikbaarheid richten we ons hoofdzakelijk op de jaarrekening 2015 en gaan we na of de benodigde informatie voor het kengetal daadwerkelijk in dit jaarstuk aanwezig is. Voor de toegankelijkheid kijken we naar de wijze van presentatie van het kengetal. Daarbij beoordelen we ten eerste of het kengetal in één oogopslag te raadplegen is of dat hiervoor aanvullende berekeningen noodzakelijk zijn. Maar we beoordelen ook in hoeverre voor het kengetal de meerjarige ontwikkeling makkelijk is te volgen en in hoeverre de ontwikkeling van het kengetal met redengevende verklaringen wordt toegelicht.

Financiële prestaties op korte en lange termijn

Hierna volgen de uitkomsten van het onderzoek naar informatie in de jaarrekening over de financiële prestaties van de gemeente Amsterdam op de korte en lange termijn. Een analyse van de prestaties van jaar-tot-jaar kunnen een eerste aanwijzing vormen van mogelijke financiële problemen. Voor een goed beeld van de financiële prestaties van een gemeente is het echter belangrijk om de prestaties op korte termijn te beschouwen in relatie tot de onderliggende structurele ontwikkelingen. Daarmee wordt inzicht geboden of de gerapporteerde jaarlijkse prestaties zich zullen doorzetten op de lange termijn.

De financiële prestaties op de korte termijn

Het financieel resultaat is een logisch startpunt voor de analyse van de financiële prestaties (en de financiële positie) van een gemeente. Het financieel resultaat geeft een samenvattend beeld van de prestaties van de gemeente in een jaar: maakt een gemeente meer of minder kosten dan dat er aan opbrengsten binnenkomt? Voortdurende, opeenvolgende, tekorten wijzen op mogelijke financiële problemen. Voor de analyse van de financiële prestaties op de korte termijn gebruiken we daarom het financieel resultaat als hoofdkengetal, dat we om praktische redenen als het saldo van baten en lasten invullen.

Hoofdkengetal: saldo van baten en lasten

Het ideale kengetal voor het meten van de financiële prestaties op de korte termijn
Om de financiële prestaties op de korte termijn te beoordelen, meet het meest ideale kengetal het financieel resultaat van de door de gemeente ontplooide activiteiten in een jaar. Daarbij gaat het niet alleen om de mate waarin de kosten van deze activiteiten in evenwicht zijn met de opbrengsten in datzelfde jaar, maar moet ook rekening worden gehouden met de inzet van middelen die in voorgaande jaren doelbewust zijn gereserveerd (‘gespaard’). Naast deze geplande inzet kunnen reserves ook worden aangewend voor onverwachte bestemmingen, zoals tegenvallers. In het ideale kengetal wordt rekening gehouden met zowel de kosten van activiteiten en de gerealiseerde opbrengsten, als met de geplande inzet van gereserveerde middelen, maar niet met de aanwending van reserves die niet van te voren is gepland. [19]Beredeneerd zou kunnen worden dat ook de geplande toevoegingen aan reserves onderdeel zouden moeten uitmaken van dit ideale kengetal. Geplande toevoegingen hebben echter vooral betekenis voor het dekken van toekomstige lasten en zijn daardoor meer toekomstgericht en zeggen minder over het actuele presteren. Wij hebben er daarom voor gekozen om de toevoegingen geen onderdeel te laten uitmaken van het ideale kengetal voor het meten van het financieel resultaat.

Het praktische kengetal voor het meten van de financiële prestaties op de korte termijn
Nederlandse gemeenten rapporteren niet het ideale kengetal, maar rapporteren (en begroten) twee verschillende financiële resultaten. Het eerste financieel resultaat is het saldo van baten en lasten voor mutaties van de gemeentelijke reserves (inmiddels wordt dit ‘het saldo van baten en lasten’ genoemd). In dit resultaat wordt geen rekening gehouden met de inzet van middelen uit reserves (of de toevoegingen aan reserves) en komt daarmee het dichtste bij een ‘gewoon’ bedrijfseconomisch resultaat. Als een gemeente een negatief saldo van baten en lasten rapporteert, betekent dit dat er dat jaar geld bijgelegd moet worden vanuit het eigen vermogen. Als deze tekorten voortduren, leidt dit in principe tot een continue daling van het gemeentelijk eigen vermogen.

Het tweede resultaat dat een gemeente rapporteert, is het financieel resultaat na mutaties van reserves. Dit resultaat omvat niet alleen het saldo van baten en lasten, maar ook de reeds door de gemeenteraad geaccordeerde onttrekkingen én toevoegingen aan gemeentelijke reserves gedurende het begrotingsjaar. Het resterende saldo betreft het deel van de onttrekkingen en toevoegingen aan de gemeentelijke reserves waarvoor nog toestemming van de gemeenteraad moet worden verkregen. Uit het financieel resultaat valt niet goed op te maken in hoeverre de onttrekkingen aan reserves die zijn meegeteld te maken hebben met onverwachte bestemmingen zoals tegenvallers. Niet alleen sluit dit financieel resultaat hierdoor niet volledig aan op het ideale kengetal, ook is dit resultaat moeilijk te interpreteren vanuit het perspectief van het financieel functioneren van een gemeente: een positief saldo kan daadwerkelijk een weergave zijn van een positieve prestatie, maar hoeft dat niet te zijn. Om deze reden hebben wij ervoor gekozen om in het vervolg als praktisch kengetal voor het meten van het financieel resultaat uit te gaan van het saldo van baten en lasten.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Amsterdam rapporteert jaarlijks over het gerealiseerde saldo van baten en lasten in de jaarrekening en raamt dit saldo in de begrotingen. Bij de berekening van dit saldo neemt Amsterdam (in afwijking van de voorschriften uit het BBV) echter niet alle baten en lasten mee: de baten en lasten die onderdeel uitmaken van de algemene dekkingsmiddelen worden namelijk niet meegeteld.[20]In het BBV (art. 17) wordt voorgeschreven dat het saldo van baten en lasten berekend wordt op basis van zowel de baten en lasten uit de programma’s als de algemene dekkingsmiddelen. Dit betekent dat in het door Amsterdam gerapporteerde saldo van baten en lasten geen rekening wordt gehouden met omvangrijke inkomsten zoals de uitkering uit het Gemeentefonds, lokale heffingen en erfpacht. Het gerapporteerde saldo van baten en lasten is daardoor zonder uitzondering zeer negatief en geeft een vertekend beeld van het ‘bedrijfseconomische’ resultaat van de gemeente. Met ingang van de begroting 2017 moet de omvang van de overhead apart zichtbaar worden gemaakt. De baten en de lasten van de overhead worden in het gerapporteerde saldo van baten en lasten echter eveneens niet meegeteld.[21]De commissie BBV rekent de baten en lasten van overhead toe aan het saldo van baten en lasten. (Commissie BBV, Notitie overhead, juli 2016, p. 9.) De Directie Middelen en Control (verder DMC) geeft aan dat er geen achterliggende reden is voor deze afwijkende werkwijze. In toekomstige jaarstukken zal het saldo van baten en lasten conform de BBV-vereisten worden gepresenteerd.[22]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017.

Daarnaast hanteert de gemeente Amsterdam sinds 2006 een verwerkingswijze van de bestemmingen van het rekeningresultaat van het voorgaande boekjaar die eveneens leidt tot een vertekening. Dit rekeningresultaat van het voorgaande boekjaar is onderdeel van het eigen vermogen net als de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Dit betekent dat er bij de bestemming van dit rekeningresultaat in feite sprake is van een onttrekking aan het eigen vermogen die op gelijke wijze als een onttrekking aan reserves moet worden verwerkt: via de mutaties in reserves. In Amsterdam wordt de bestemming van het rekeningresultaat echter niet verwerkt via de mutaties in reserves, maar wordt als een ‘reguliere’ baat meegeteld bij het saldo van baten en lasten. De gerapporteerde baten zijn dan hoger dan in werkelijkheid het geval is geweest. Omdat het resultaat van het voorgaande boekjaar op deze manier wordt meegeteld, wordt ook het saldo van de baten en lasten in positieve zin vertekend.

De rekenkamer heeft zodoende het saldo van baten en lasten van de gemeente Amsterdam berekend inclusief de algemene dekkingsmiddelen en (vanaf 2017) inclusief de baten en lasten die zijn toegerekend aan de overhead. Daarnaast heeft de rekenkamer het saldo van baten en lasten gecorrigeerd voor de ten onrechte meegetelde bestemming van het resultaat van voorgaande boekjaren.[23]Praktisch gezien heeft de rekenkamer het verloop van het eigen vermogen aangehouden om de hoogte van het saldo van baten en lasten voor de jaren 2004 – 2015 te berekenen.

Ontwikkeling saldo van baten en lasten
In figuur 4.3.1 wordt het verloop van het berekende en gecorrigeerde kengetal saldo van baten en lasten voor de gemeente Amsterdam weergegeven. Voor de jaren 2004 – 2015 zijn deze gegevens gebaseerd op jaarrekeningen, voor de jaren 2016 – 2020 op basis van begrotingen.

In figuur 4.3.1 valt op dat Amsterdam tot 2016 bijna alle jaren (zeer) aanzienlijke positieve saldi van baten en lasten heeft gerapporteerd. Het cumulatieve resultaat over de jaren 2004 – 2015 bedraagt bijna € 3,5 miljard. In positieve zin vallen met name de jaren 2008 - 2009 en 2013 op. In 2008 ontstond het positieve saldo van € 574 miljoen vooral door een verbetering in programma Stedelijke ontwikkeling en door hogere inkomsten uit deelnemingen.[24]Antwoord DMC d.d. 9 februari 2017. In 2009 werd het hoogste saldo van baten en lasten (€ 849 miljoen) gerapporteerd als gevolg van de verkoop van het gemeentelijk belang in NUON. Later volgt in 2013 opnieuw een aanzienlijk positief resultaat (€ 698 miljoen), wat grotendeels valt toe te rekenen aan wederom het programma Stedelijke vernieuwing en aan de verzelfstandiging van de Haven Amsterdam.[25]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017.

In de begroting 2016 lijkt sprake te zijn van een omslag: er wordt een aanzienlijk negatief saldo van baten en lasten verwacht (-/- € 294 miljoen). Volgens DMC leidt de vergelijking van historische, gerealiseerde, resultaten met de begroting, die gebaseerd is op verwachtingen, echter tot een vertekend beeld. Volgens DMC zijn verwachtingen (die ten grondslag liggen aan de begroting) niet goed vergelijkbaar met de historische resultaten.[26]Antwoord DMC d.d. 24 februari 2017. Daarbij wordt gewezen op het jaar 2014 waarvoor aanvankelijk ook omvangrijke tekorten werden verwacht (-/- € 292 miljoen), maar waarbij het uiteindelijke saldo positief uitviel (€ 412 miljoen).[27]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017. Uit een gemaakte vergelijking van begrote en gerealiseerde saldi van baten en lasten in de periode 2006- 2015 is op te maken dat het inderdaad niet waarschijnlijk is dat er in 2016 sprake is van een trendbreuk Context: het verschil tussen begrote en gerealiseerde saldi van baten en lasten Lees verder (zie verder box Context: het verschil tussen begrote en gerealiseerde saldi van baten en lasten).

Figuur 4.3.1 - Ontwikkeling saldo van baten en lasten Amsterdam (2004 – 2020)
Sluit
Context: het verschil tussen begrote en gerealiseerde saldi van baten en lasten

In reactie op de geschetste ontwikkeling van het saldo van baten en lasten over de periode 2004 – 2020, in het bijzonder de vergelijking van gerealiseerde saldi in de periode 2004 – 2015 met de begrote saldi in de jaren 2016 – 2020, stelt DMC dat dit een onzuiver beeld geeft. De reden hiervoor is volgens DMC dat verwachtingen (die ten grondslag liggen aan de begroting) niet goed vergelijkbaar zijn met historische resultaten en verwijst hiervoor naar onder meer het jaar 2014, waarvoor aanvankelijk ook omvangrijke tekorten werden verwacht, maar waarbij het uiteindelijke saldo positief uitviel. Naar aanleiding van deze opmerking heeft de rekenkamer voor de jaren 2006 – 2015 de (gewijzigde) begrote saldi van baten en lasten vergeleken met de uiteindelijk gerealiseerde saldi van baten en lasten. In figuur 4.3.2 is deze vergelijking weergegeven.[28]In de jaarrekeningen 2013-2015 omvat de gewijzigde begroting de 8-maandsrapportage. Hieruit wordt duidelijk dat in vrijwel alle jaren het uiteindelijk gerealiseerde saldo van baten en lasten (aanzienlijk) hoger uitvalt dan het begrote saldo. Deze verschillen worden volgens DMC voornamelijk veroorzaakt door grondexploitaties.[29] Antwoord DMC d.d. 16 februari 2017. Dit betekent dat het inderdaad niet waarschijnlijk is dat er in 2016 sprake is van een trendbreuk, zoals die zich op het eerste gezicht lijkt voor te doen. In de drie voorgaande jaren werden eveneens tekorten begroot, maar werden vervolgens positieve saldi van baten en lasten gerealiseerd. Tegelijkertijd wijst dit ook op een ogenschijnlijk stelselmatige en omvangrijke onderschatting bij het begroten.

Figuur 4.3.2 - Ontwikkeling saldo van baten en lasten (gewijzigde) begroting versus jaarrekening (2006 – 2015)

Vergelijking saldo van baten en lasten met andere gemeenten
Het saldo van baten en lasten leent zich in theorie goed voor vergelijking met andere gemeenten. Alle Nederlandse gemeenten zijn immers verplicht om op basis van dezelfde verslaggevingsvoorschriften te rapporteren over het saldo van baten en lasten. Afgezien van het feit dat het mogelijk is dat gemeenten deze voorschriften niet precies volgen (zoals in Amsterdam), kennen Nederlandse gemeenten binnen deze verslaggevingsvoorschriften ook nog de nodige vrijheden die van invloed kunnen zijn op het gerapporteerde saldo van baten en lasten (en daarmee op de vergelijking). Het gaat voornamelijk om keuzevrijheden die kunnen leiden tot het verschuiven van lasten uit de exploitatie naar de balans (en vice versa). Voorbeelden hiervan zijn gehanteerde afschrijvingstermijnen en het beleid inzake het activeren van investeringsuitgaven die uitsluitend een maatschappelijk nut hebben.

Over een lange periode bezien hoeft deze keuzeruimte niet te leiden tot grote verschillen in de gerapporteerde saldi van baten en lasten zo lang de betrokken gemeenten zich maar consistent aan hun (verschillende) keuzes vasthouden.[30] Over een lange periode bezien zouden bijvoorbeeld de saldi van baten en lasten van een gemeente die maatschappelijke investeringsuitgaven activeert en een gemeente die dezelfde uitgaven ten laste van de exploitatie brengt gelijk moeten zijn. Zodra er echter een wijziging wordt doorgevoerd, dan kunnen er wel verschillen ontstaan die van invloed zijn op de onderlinge vergelijkbaarheid. Zo zal vanwege een technische wijziging in de verslaggevingsvoorschriften voor Nederlandse gemeenten het activeren van investeringen met maatschappelijk nut per 2017 verplicht worden. Voor gemeenten die voorheen de lasten in de exploitatie opnamen, zal deze wijziging tot gevolg hebben dat het saldo van baten en lasten in eerste instantie positiever uitvalt. In Amsterdam worden investeringen met maatschappelijk nut boven de € 5 miljoen al standaard geactiveerd sinds de begroting 2015.[31] Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 2014, vastgesteld door raad op 5 november 2014, p.3; Begroting 2017, p. 37.

In figuur 4.3.3 is het gerapporteerde saldo van baten en lasten van Amsterdam vergeleken met de drie andere G4-gemeenten en het landelijke gemiddelde. Om vergelijking mogelijk te maken is het saldo van baten en lasten (inclusief Algemene Dekkingsmiddelen en gecorrigeerd voor resultaatbestemmingen voorgaande jaren) uitgedrukt per inwoner. Uit de vergelijking blijkt dat het door Amsterdam gerapporteerde saldo van baten en lasten in de periode 2011 – 2015 in vrijwel alle jaren aanzienlijk hoger ligt dan het landelijk gemiddelde en de overige G4-gemeenten.

Figuur 4.3.3 - Vergelijking saldo van baten en lasten (2011 – 2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
Informatie over het saldo van baten en lasten is onderdeel van het resultaatmodel. Echter in het resultaatmodel wordt de inzet van het rekeningresultaat uit het voorgaande boekjaar onjuist verantwoord. Dit rekeningresultaat maakt daardoor geen onderdeel uit van de mutaties van de reserves, maar is verantwoord als onderdeel van de baten van het saldo van baten en lasten. Hierdoor ontstaat een onjuist beeld van de werkelijk gerealiseerde baten en lasten. Daarnaast maken de Algemene Dekkingsmiddelen, in tegenstelling tot de BBV-voorschriften, geen onderdeel uit van het saldo van baten en lasten, zodat een aanvullende berekening nodig is om inzicht te krijgen in dit kengetal. Er wordt verder ook geen nadere duiding gegeven op het totale saldo van baten en lasten of een meerjarig beeld geschetst.

In voorgaande jaarrekeningen was de toegankelijkheid van het kengetal overigens beter. Toen was in het resultaatmodel namelijk ook het resultaat vóór bestemming opgenomen. Hoewel alsnog afwijkend van de BBV-vereisten, werd op deze wijze in één oogopslag inzicht geboden in het saldo van baten en lasten inclusief Algemene Dekkingsmiddelen. Tevens waren cijfers over het voorafgaande jaar onderdeel van het resultaatmodel. Vanwege de nieuwe opzet van de jaarstukken was een vergelijking tussen 2014 en 2015 op programmaniveau niet mogelijk, maar onduidelijk is waarom geen vergelijking op totaalniveau is gemaakt.

Tabel 4.3.1 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid saldo van baten en lasten
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Nee

Nee

Het saldo van baten en lasten is vertekend vanwege de onjuiste verwerking van het rekeningresultaat uit voorgaande boekjaren. Hierdoor ontstaat er geen goed beeld van de werkelijke baten en lasten van de gemeente. Het saldo van baten en lasten wordt daarnaast niet conform de BBV-voorschriften gepresenteerd. Omdat zodoende een aanvullende berekening vereist is, beoordelen we het kengetal als onvoldoende toegankelijk. Ook wordt geen nadere duiding gegeven en zijn (in tegenstelling tot eerdere jaarrekeningen) geen gegevens over het voorgaande jaar opgenomen.

Het financieel perspectief op de lange termijn

Ten behoeve van de analyse van de financiële prestaties op de korte termijn is als hoofdkengetal gekozen voor het financieel resultaat (praktisch ingevuld als het saldo van baten en lasten), waarmee inzicht wordt geboden in hoeverre de baten en lasten van het afgelopen jaar met elkaar in evenwicht zijn. Het samenvattende beeld van het financieel resultaat op de korte termijn prestaties is echter een vrij grof beeld. Een gemeente kan op de korte termijn een positief financieel resultaat presenteren en toch op de lange termijn in de financiële problemen komen. Dit kan zich voordoen als er sprake is van onderliggende negatieve trends die het financieel perspectief op de lange termijn nadelig beïnvloeden. Voor een goed beeld van de financiële prestaties van een gemeente is het daarom belangrijk het financieel resultaat te beschouwen in relatie tot structurele ontwikkelingen. Het ideale kengetal maakt deze onderliggende trends eenvoudig zichtbaar. Probleem daarbij is dat dergelijke trends zich in de exploitatie van een gemeente kunnen voordoen, maar zich daartoe niet beperken. Het is ook denkbaar dat er ontwikkelingen gaande zijn die negatief zijn, maar die zich (nog) niet in de exploitatie doen voelen.

Een kengetal dat dit soort verschillende trends in één keer zichtbaar maakt is kortom moeilijk denkbaar. Het structureel saldo, waarmee inzicht wordt geboden in de mate waarin de baten en lasten op de lange termijn met elkaar in evenwicht zijn, benadert het ideale kengetal het beste. Om deze reden hebben wij ervoor gekozen om het structureel saldo als hoofdkengetal te hanteren voor de analyse van de financiële perspectieven van de gemeente. Voor een completer beeld kijken we daarnaast naar een tweetal steunkengetallen die inzicht geven in meer specifieke ontwikkelingen op de lange termijn en die tevens een indicatie geven van de houdbaarheid van het structureel saldo: de verhouding tussen schuld en investeringen en de omvang van het achterstallig onderhoud.

Hoofdkengetal: structureel saldo

Het ideale kengetal voor het meten van de ontwikkeling van het structureel saldo
Het hoofdkengetal richt zich op de ontwikkeling van het structureel saldo. Door te kijken naar de ontwikkeling van het structureel saldo kan inzicht worden verkregen in de mate waarin de in het verleden gerapporteerde financiële resultaten zich in de toekomst zullen voortzetten. Een gemeente waarvan de structurele lasten hoger zijn dan de structurele baten (en daarmee een negatief structureel saldo rapporteert) moet het verschil goed maken met incidentele baten of zal in de toekomst tekorten rapporteren. Het ideale kengetal meet het structureel saldo op basis van de omvang van baten en lasten (waaronder ook onttrekkingen en toevoegingen aan reserves) waarvan het naar de actuele inzichten waarschijnlijk is dat deze in omvang in de toekomst constant zullen zijn.

Het praktische kengetal voor het meten van de ontwikkeling van het structureel saldo
Met ingang van het verslaggevingsjaar 2015 zijn gemeenten onder meer verplicht te rapporteren over het kengetal ‘structurele exploitatieruimte’. In dit kengetal wordt het saldo van de structurele baten en lasten (inclusief structurele mutaties van reserves) afgezet tegen de totale baten.[32] Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 juli 2015, nr. 2015-0000387198, tot vaststelling van de wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in de begroting en het jaarverslag van provincies en gemeenten. Bijlage 1, p. 3. Toepassing van dit kengetal in de praktijk vereist echter een verdere invulling hoe precies dit soort structurele baten en lasten worden geïdentificeerd. Er zijn geen dwingende definities voorgeschreven voor de wijze waarop structurele baten en lasten moeten worden onderscheiden van incidentele baten en lasten. Op basis van de toelichting op het BBV hanteren wij hiervoor de definitie van baten en lasten waarvan het zeker wordt geacht dat deze zich vier jaar of langer zullen voordoen.[33]Deze suggestie in het BBV is ook het uitgangspunt van de notitie van de Commissie BBV (Commissie BBV, Notitie incidentele en structurele baten en lasten, januari 2012, p. 2).

De wens vanuit het BBV om het kengetal beter vergelijkbaar te maken door het saldo uit te drukken als percentage van de totale baten, maakt het kengetal echter ook moeilijker te interpreteren. Immers, ontwikkelingen in de gerapporteerde ‘structurele exploitatieruimte’ hoeven niet te maken te hebben met daadwerkelijke ontwikkelingen in de structurele baten en lasten, maar kunnen ook te maken hebben met ontwikkelingen in de totale baten. Daarnaast is de gemeente Amsterdam nog bezig met het ‘schonen’ van (onder meer) de totale baten, waardoor administratieve effecten de ontwikkeling van het wettelijke kengetal nog sterk kunnen beïnvloeden.[34]Begroting 2017, p. 364. Wij kiezen daarom voor een variant van het verplichte kengetal waarbij het saldo van de structurele baten en lasten wordt weergegeven, maar dit niet wordt uitgedrukt als percentage van de totale baten. Dit kengetal noemen wij het ‘structureel saldo’.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Om het kengetal structureel saldo toe te kunnen passen, is het essentieel dat informatie over de structurele baten en lasten beschikbaar is. Met ingang van de jaarrekening 2015 en begroting 2016 rapporteert Amsterdam in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing voor het eerst conform het nieuw verplichte BBV-kengetal ‘structurele exploitatieruimte’. In een bijlage bij de jaarstukken worden de verschillende componenten van de berekening uiteengezet (deze bijlage ontbreekt in de begroting 2016). In hoeverre was het kengetal toepasbaar op de jaarstukken vóór 2015? Lees verder Op basis van deze gerapporteerde informatie rondom het BBV-verplichte kengetal ‘structurele exploitatieruimte’ kan voor de periode 2014-2020 de ontwikkeling van ons kengetal ‘structureel saldo’ worden berekend. Voor de meeste jaren is deze reeks gebaseerd op informatie over de omvang van de structurele baten en lasten, die te vinden is bij de achterliggende berekening van het kengetal in de bijlage. Voor 2014 en 2016 is de omvang van het structureel saldo afgeleid van het gerapporteerde wettelijke kengetal ‘structurele exploitatieruimte’.

Sluit
In hoeverre was het kengetal toepasbaar op de jaarstukken vóór 2015?

Voor de introductie van het BBV-kengetal ‘structurele exploitatieruimte’ in de jaarrekening 2015 rapporteerde de gemeente Amsterdam niet gedetailleerd over de ontwikkeling van de structurele baten en lasten. Wél werd in de begrotingen voor de jaren eerder dan 2016 ingegaan op de ontwikkelingen van de structurele ruimte. Hierbij lag de nadruk vooral op het zichtbaar maken van wijzigingen in de structurele ruimte ten opzichte van eerdere ramingen. Overzichten over de opbouw en ontwikkeling van de structurele baten en lasten werden echter niet gegeven. Een toelichting op de precieze definities die zijn gehanteerd om het onderscheid tussen incidenteel en structureel te maken, ontbrak eveneens. Ook werd in de jaarrekening niet gerapporteerd over de daadwerkelijk gerealiseerde ontwikkeling in de structurele ruimte. Bij navraag bleek ook DMC niet in bezit te zijn van achterliggende overzichten van (gerealiseerde) structurele en/of incidentele baten en lasten voor de periode 2004-2013,[35]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017. terwijl een overzicht van incidentele baten en lasten in deze periode wel door het BBV werd voorgeschreven.[36]Al in de eerste BBV uit 2003 werd voorgeschreven dat de toelichting op het overzicht van baten en lasten ook een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten moest bevatten (Besluit van 17 januari 2003 houdende de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), artikel 19). Sinds een wijziging in 2013 dient dat per programma te gebeuren (Besluit van 25 juni 2013, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met het versterken van de deugdelijkheid en transparantie van de begroting en de meerjarenraming van provincies en gemeenten en het versterken van de horizontale controle daarop, p.2.).

In de begroting 2017[37]In de Regeling Budgetbeheer is een uitgebreidere definitie opgenomen voor incidentele baten en lasten, te weten:
a. Toevoegingen aan en onttrekkingen uit reserves, maar niet als het gaat om reguliere onttrekkingen aan systeemreserves of overige bestemmingsreserves gedurende een periode van minimaal 3 jaar met als doel het dekken van structurele lasten;
b. Meerjarige tijdelijke geldstromen waarvan de eindigheid vastligt vanwege een raadsbesluit en/of een toekenningsbesluit, ook als de geldstroom (nog) langer is dan 3 jaar;
c. Overige baten en lasten die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen (Regeling Budgetbeheer, 24 juni 2015, p. 9).
zijn tevens de gehanteerde uitgangspunten voor het onderscheid tussen incidenteel en structureel opgenomen: structurele baten en lasten worden in beginsel jaarlijks in de begroting, meerjarenraming en jaarrekening opgenomen; incidentele baten en lasten doen zich gedurende maximaal drie jaar voor.[38]Begroting 2017, p. 592. Deze Amsterdamse uitgangspunten sluiten aan op de door de rekenkamer gehanteerde definitie voor structurele baten en lasten. Uit een opgave van DMC blijkt echter dat het gemaakte onderscheid bij de begroting 2017 nog niet geheel correct is. Een post is ten onrechte als structureel aangemerkt met als gevolg dat de structurele lasten voor 2017 € 75 miljoen te negatief worden weergegeven en voor 2018 € 19 miljoen te negatief. Bij de berekening van het kengetal structureel saldo heeft de rekenkamer zodoende voor beiden jaren een correctie toegepast. [39]Antwoord DMC d.d. 14 maart 2017.

Ontwikkeling van het structureel saldo
In figuur 4.3.4. is de ontwikkeling van het berekende kengetal structureel saldo weergegeven (inclusief de toegepaste correctie voor 2017 en 2018). Daaruit wordt zichtbaar dat er in 2017 sprake is van een omslag naar een licht negatief structureel saldo, waarna in de jaren 2018-2020 weer een licht positief structureel saldo wordt verwacht. Een verdere inhoudelijke verklaring voor de ontwikkeling van het structureel saldo wordt echter niet gegeven in de jaarstukken. Ook navraag bij DMC leverde hierover niet meer helderheid op.[40]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017; Antwoord DMC d.d. 9 februari 2016.

Figuur 4.3.4 - Ontwikkeling structureel saldo Amsterdam (2014 – 2020)

Vergelijking structureel saldo met andere gemeenten
Eén van de doelen voor het opnemen van verplichte kengetallen in het BBV, zoals het kengetal voor structurele exploitatieruimte, is om de onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten te vergroten. Het is op dit moment echter niet goed mogelijk om het structureel saldo van Amsterdam te vergelijken met andere gemeenten. De reden hiervoor is dat andere gemeenten, net als Amsterdam, nu het kengetal structurele exploitatieruimte moeten rapporteren, maar dat deze informatie landelijk nog niet kan worden ontsloten. Daarnaast is het de vraag, als deze informatie in de toekomst wel eenvoudig kan worden verkregen, of de gerapporteerde structurele saldi daadwerkelijk goed onderling vergelijkbaar zijn. Of dit het geval is hangt immers af van de praktische invulling van de definities voor structurele en incidentele baten en lasten, waarbij gemeenten vrij zijn om deze zelf in te vullen.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
Het structurele saldo wordt in de jaarstukken niet zelfstandig gepresenteerd (dat is ook niet wettelijk verplicht), maar is eenvoudig te berekenen op basis van de informatie bij het inmiddels verplichte BBV-kengetal ‘structurele exploitatieruimte’. In de jaarrekening 2015 ontbrak nog informatie over de wijze waarop onderscheid is gemaakt tussen incidentele en structurele baten en lasten; in de begroting 2017 zijn deze uitgangspunten inmiddels wel opgenomen. Omdat het onderscheid nog niet geheel correct is toegepast, is echter voor de jaren 2017 en 2018 een onjuist beeld ontstaan van het BBV-kengetal ‘structurele exploitatieruimte’. Om deze reden beoordelen wij de informatie over het kengetal als gedeeltelijk beschikbaar.

Daarnaast vinden we de informatie slechts gedeeltelijk toegankelijk. Ondanks dat in de paragraaf weerstandvermogen van de jaarrekening 2015 het kengetal ook voor 2014 staat gepresenteerd, wordt namelijk voor een meerjarig perspectief naar de voorjaarsnota en begroting verwezen, waardoor een ander document moet worden geraadpleegd om een volledig overzicht van de meerjarige ontwikkeling te krijgen. De ontwikkeling van het structureel saldo (of het wettelijke kengetal ‘structurele exploitatieruimte’) wordt verder zowel in de jaarrekening 2015 als de begroting 2017 niet inhoudelijk toegelicht. Daardoor zijn de ontwikkelingen in het kengetal moeilijk te interpreteren.

Daarnaast vinden we de informatie slechts gedeeltelijk toegankelijk. Ondanks dat in de paragraaf weerstandvermogen van de jaarrekening 2015 het kengetal ook voor 2014 staat gepresenteerd, wordt namelijk voor een meerjarig perspectief naar de voorjaarsnota en begroting verwezen, waardoor een ander document moet worden geraadpleegd om een volledig overzicht van de meerjarige ontwikkeling te krijgen. De ontwikkeling van het structureel saldo (of het wettelijke kengetal ‘structurele exploitatieruimte’) wordt verder zowel in de jaarrekening 2015 als de begroting 2017 niet inhoudelijk toegelicht. Daardoor zijn de ontwikkelingen in het kengetal moeilijk te interpreteren.

Tabel 4.3.2 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid structureel saldo
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Deels

Deels

Het structureel saldo is eenvoudig te berekenen op basis van de gepresenteerde informatie over het kengetal ‘structurele exploitatieruimte’, maar wordt niet zelfstandig gepresenteerd (dit is ook niet wettelijk verplicht). Daarnaast is bij de jaarrekening 2015 onduidelijk hoe het onderscheid tussen incidentele en structurele baten en lasten precies wordt gemaakt. Inmiddels wordt in de begroting 2017 wel informatie gegeven over de uitgangspunten voor dit onderscheid, maar door een incorrecte toepassing is een vertekend beeld ontstaan van het kengetal. Meerjarige informatie wordt verder gepresenteerd, maar vereist wel dat meerdere documenten worden geraadpleegd. De ontwikkeling van het kengetal wordt tot slot niet inhoudelijk toegelicht.

Steunkengetal: verhouding schuld en investeringen

Het ideale kengetal voor het meten van de gemeentelijke schuld en investeringen
Regelmatig gaat de publieke aandacht uit naar de hoogte van de gemeentelijke schulden. Zo publiceert de Vereniging Nederlandse Gemeenten jaarlijks een ranglijst op basis van de netto schuldquote: een kengetal waarbij de hoogte van de (netto)schuld van de gemeente wordt afgezet tegen de totale baten.[41] De netto schuld bestaat niet alleen uit de rentedragende schuld van een gemeente, maar ook uit de overige openstaande betalingsverplichtingen (bijvoorbeeld aan crediteuren) en wordt vervolgens verminderd met kortlopende vorderingen van de gemeente en de liquide middelen die in kas zijn. Dit kengetal is inmiddels ook opgenomen in de verplichte kengetallen van het BBV.[42]Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 juli 2015, nr. 2015-0000387198, tot vaststelling van de wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in de begroting en het jaarverslag van provincies en gemeenten. Bijlage 1, p. 2. Amsterdam rapporteert daarnaast ook al lange tijd over de ontwikkeling van de omvang van langlopende leningen in de paragraaf financiering. In de huidige bestuursperiode is het (sneller) aflossen van de schuld opgenomen in het coalitieakkoord.[43]Amsterdam is van iedereen. Coalitieakkoord 2014-2018, p. 38.

De hoogte van de schuld van een gemeente op zich is echter moeilijk te interpreteren. Een hoge schuld hoeft niet te betekenen dat een gemeente er slecht voor staat. Dit hangt af van de reden waardoor de schuld is ontstaan. Een hoge schuld kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van een hoog investeringsniveau in de gemeente en hoeft dan geen aanwijzing te zijn voor financiële problemen.[44]Een vergelijkbare redenatie is ook terug te vinden in de toelichting op het verplichte kengetal netto schuldquote. Daarbij wordt ook gewezen op de mogelijkheid dat een gemeente schuld heeft aangetrokken om op haar beurt leningen te verstrekken aan verbonden partijen of andere maatschappelijk relevante organisaties (Staatsblad 2015, nr. 206, Besluit van 15 mei 2015, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met het opnemen van kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Nota van Toelichting, p.4). Als daarentegen een gemeente een hogere schuld heeft dan investeringen (of een schuld die sterker stijgt dan het investeringsniveau), dan is dit een aanwijzing dat er sprake is van een disbalans tussen baten en lasten en kortlopende uitgaven worden gedekt door het aantrekken van langlopende leningen: een situatie die op de lange termijn niet houdbaar is. De voorwaarde dat langlopende leningen alleen worden aangetrokken voor investeringen en dat kortlopende uitgaven uit de exploitatie moeten worden gedekt, wordt ook wel de gulden financieringsregel genoemd.[45]Deze gulden financieringsregel ligt ook ten grondslag aan één van de kengetallen die door de adviescommissie vernieuwing BBV zijn voorgesteld. (Adviescommissie VNG, Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten, 8 mei 2014, p. 31). Om na te gaan in hoeverre er sprake is van dergelijke negatieve trend meet het ideale kengetal de verhouding tussen de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld en de ontwikkeling van de gemeentelijke investeringen.

Het praktische kengetal voor het meten van de gemeentelijke schuld en investeringen
Voor de praktische invulling van dit kengetal hanteren wij als investeringen het totaal aan materiële vaste activa met economisch nut en financiële vaste activa van de gemeente. De reden hiervoor is dat deze bezittingen, in tegenstelling tot materiële vaste activa met een maatschappelijk nut, een economische waarde vertegenwoordigen. Dit betekent dat deze bezittingen door exploitatie of door verkoop (in theorie) de gemeente nog geld kunnen opleveren waarmee de schuld kan worden afgelost. Voor de gemeentelijke schuld baseren wij ons op de post vaste schulden met een rentetypische looptijd van één jaar of langer.[46]Dit is afwijkend van de schulddefinitie zoals die door de gemeente wordt gehanteerd over de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld. De gemeentelijke definitie omvat ook de kortlopende schuld. (Gespreksverslag DMC, 19 januari 2017). Omdat ons uitgangspunt de ‘gulden financieringsregel’ is, die voorschrijft dat langlopende leningen alleen worden gebruikt voor investeringen, laten we de kortlopende schuld juist buiten beschouwing.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Toepassing van dit steunkengetal ‘verhouding schulden en investeringen’ in de Amsterdamse praktijk is op zich redelijk eenvoudig. Amsterdam rapporteert niet zelfstandig over dit (of een vergelijkbaar) kengetal (dat is ook niet wettelijk verplicht), maar de benodigde gegevens over de investeringen (materiële vaste activa met maatschappelijk nut en de financiële vaste activa) en de schulden (vaste schulden met een rentetypische looptijd van één jaar of langer) voor de berekening van dit kengetal zijn te ontlenen aan de gemeentelijke balans.

Ontwikkeling verhouding schuld en investeringen
In figuur 4.3.5 wordt de ontwikkeling van het berekende kengetal ‘verhouding tussen de langlopende schuld en investeringen’ weergegeven. Daarnaast geven we in deze figuur ook de ontwikkelingen van de onderliggende schuld weer.

Figuur 4.3.5 - Ontwikkeling verhouding schuld ten opzichte van investeringen Amsterdam (2004 - 2015)

Uit bovenstaand figuur blijkt dat er sinds 2004 sprake is van een stijgende trend in de langlopende leningen. De langlopende schuld omvat daarentegen ongeveer een derde van de bezittingen, waarmee de hoogte van de Amsterdamse schuld ruimschoots onder de economische waarde van de gemeentelijke bezittingen blijft. De verhouding tussen schuld en bezittingen is in de periode 2004-2014 ook redelijk stabiel, zodat er geen aanwijzingen zijn dat langlopende schulden worden aangetrokken voor kortlopende uitgaven. Wel is er na een aanvankelijke daling in de periode 2006-2009 eerder sprake van een stijgende trend in de periode 2009-2014. In 2015 zien we daarentegen een afname van de langlopende leningen (en daarmee ook in de verhouding tussen schuld en bezittingen). Deze daling is grotendeels het gevolg van een hoger dan verwachte omvang van de interne financieringsmiddelen en een lagere werkkapitaal- en investeringsbehoefte.[47]Jaarrekening 2015, p. 23; Antwoord DMC d.d. 24 februari 2017.

Vergelijking verhouding schuld en investeringen met andere gemeenten (2011-2015)
Omdat dit kengetal berekend wordt op basis van informatie uit de gemeentelijke balansen, is het uitvoeren van de vergelijking op zich relatief eenvoudig. Desondanks hebben wij voor de vergelijking met andere gemeenten een kleine aanpassing moeten maken, omdat niet alle benodigde informatie uit de balans ook daadwerkelijk eenvoudig landelijk is te ontsluiten. Op landelijk niveau is namelijk geen informatie beschikbaar over de omvang van de materiële vaste activa met een economisch nut, maar uitsluitend informatie over de totale materiële vaste activa. Dit betekent dat de vergelijking die in figuur 4.3.6 wordt gepresenteerd noodgedwongen gebaseerd is op een ander kengetal dan het kengetal dat voor de afzonderlijke ontwikkeling van de gemeente Amsterdamse is gepresenteerd.

Figuur 4.3.6 - Vergelijking verhouding schuld t.o.v. totaal vaste activa

In figuur 4.3.6 is de ontwikkeling van het totaal van de langlopende schulden ten opzichte van de totale materiële vaste activa weergegeven voor Amsterdam, de overige G4 gemeenten en het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Duidelijk is dat de ontwikkeling van de Amsterdamse gemeentelijke schuld ten opzichte van de materiële vaste activa niet alleen stabiel is (rond de 25%), maar dat ook het niveau aanzienlijk lager ligt in vergelijking met de overige G4 gemeenten en het gemiddelde van Nederlandse gemeenten. Dit kan mede verklaard worden door de reserve afkoopsommen erfpacht. Omdat in Amsterdam de erfpachtgronden grotendeels zijn afgekocht, zijn zij onderdeel van de bezittingen en staan er tevens geen leningen voor uit.[48]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017; Gespreksverslag DMC, 19 januari 2017.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
De informatie om de verhouding schuld ten opzichte van materiële vaste activa met economisch nut en financiële vaste activa uit te kunnen rekenen, is beschikbaar in de balans van de jaarrekening 2015. Het kengetal zelf wordt door de gemeente Amsterdam nog niet toegepast (het is ook niet wettelijk verplicht) en het is daarom op dit moment nog noodzakelijk om aanvullende berekeningen te maken om tot dit kengetal te kunnen komen (en logischerwijs wordt het kengetal dan ook nog niet toegelicht of besproken). Om deze reden is het kengetal op dit moment nog niet goed toegankelijk in de jaarrekening.

Tabel 4.3.3 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid verhouding schuld en investeringen
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Nee

Informatie over de materiële vaste activa met economisch nut, de financiële vaste activa en de gemeentelijke schulden is beschikbaar in de jaarrekening. Het kengetal zelf wordt niet door Amsterdam gehanteerd (maar is ook niet wettelijk verplicht) en het volgen van de verhouding schulden ten opzichte van investeringen vereist daarom aanvullende berekeningen en is daarmee niet goed toegankelijk.

Steunkengetal: omvang van achterstallig onderhoud

Het ideale kengetal voor het meten van de staat van onderhoud
De staat van onderhoud van de wegen, kades, gebouwen en andere bezittingen van een gemeente komt niet direct tot uitdrukking in de baten en lasten of de balans. Daarentegen kan de onderhoudsstaat van deze bezittingen wel op de lange termijn van grote invloed zijn op de financiële positie. Als achterstallig onderhoud is ontstaan, dan zal dit op enig moment moeten worden ingelopen, wat leidt tot veelal grote (incidentele) lasten of hogere investeringen. Daarnaast betekent een oplopende hoeveelheid achterstallig onderhoud dat het onderhoudsbudget ontoereikend is en verhoogd moet worden, waardoor er een structurele verhoging van de gemeentelijke lasten zal ontstaan, wat ook zal leiden tot een verandering in het structureel saldo. Het ideale kengetal voor het meten van de staat van onderhoud maakt daarom de omvang van het achterstallig onderhoud bij het gemeentelijk bezit duidelijk inzichtelijk.

Het praktische kengetal voor het meten van de staat van onderhoud
Toepassing van dit kengetal in de praktijk vereist niet alleen goed inzicht in de staat van onderhoud van de gemeentelijke bezittingen, maar ook een eenduidige definitie wanneer er precies sprake is van onderhoudsachterstanden. Een dergelijke definitie is echter niet voorhanden, wat misschien ook wel begrijpelijk is gezien de uiteenlopende aard van gemeentelijke bezittingen: wegen, kades, rioleringen, vastgoed etc.[49]Voor wegen wordt voor gemeenten die financiële noodsteun aanvragen op grond van artikel 12 van de Financiële verhoudingswet wel een uniforme norm gehanteerd, waarbij het zogenaamde kwaliteitsniveau C van het kenniscentrum voor verkeer, vervoer en infrastructuur (CROW) als ondergrens wordt gehanteerd voor een acceptabele onderhoudsstaat (Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingswet geldig met ingang van 2015, mei 2014, p. 18). Dit landelijke kwaliteitsniveau staat gelijk aan het beheerniveau ‘sober’ van Amsterdam (1 Amsterdam Heel en Schoon. Inspraakversie, mei 2016, p. 37-38.

Om praktische redenen kiezen wij er daarom voor dat het kengetal voor het meten van de staat van onderhoud duidelijk aangeeft in welke mate er bij het gemeentelijk bezit sprake is van een staat van onderhoud die, naar de beoordeling van de gemeente zelf, niet acceptabel is en welke kosten er mee gemoeid zijn om dit achterstallig onderhoud in te lopen. Deze praktische definitie impliceert echter ook dat vergelijking met andere gemeenten niet goed mogelijk is (en hierna ook achterwege blijft).

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
In 2008 heeft de gemeente Amsterdam vier beheerniveaus voor de stedelijke infrastructuur uitgewerkt: minimum, sober, verzorgd en top, waarbij per niveau de verwachte effecten op de bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid zijn onderscheiden. Het beheerniveau dat het Amsterdamse gemeentebestuur daaruit kiest, impliceert de staat van onderhoud die het zelf acceptabel vindt. In de vorige bestuursperiode was het beheerniveau vanuit de besparingsopgave teruggeschroefd van ‘verzorgd’ naar ‘sober’.[50]Jaarrekening 2011, p. 356. In het huidige coalitieakkoord is opgenomen dat er wederom wordt gestreefd naar een ‘verzorgd’ onderhoudsniveau.[51]Amsterdam is van iedereen. Coalitieakkoord 2014-2018, p. 8.

In de Amsterdamse jaarstukken is echter geen sprake van een structurele kwantificering van de omvang van het achterstallig onderhoud of de kosten die gemoeid zijn met het inlopen daarvan, zowel wat betreft het totale areaal als bij afzonderlijke bezittingen (dat is overigens ook niet wettelijk verplicht). Over het algemeen wordt de staat van onderhoud per soort bezitting kwalitatief beschreven in de zin van de (ondernomen) activiteiten of (de realisatie van) het gekozen beheerniveau.[52]In de jaarrekeningen 2007-2011 werd gestart met een beschrijving van de staat van het totale areaal en vervolgens op de afzonderlijke bezittingen ingegaan. Het was daarom niet mogelijk om een historische reeks voor de omvang van het achterstallig onderhoud te maken voor Amsterdam. Ten tijde van rekenkameronderzoek was een nieuw stedelijk beleidsstuk voor het onderhouden en schoonhouden van de openbare ruimte in voorbereiding. Daarmee kan volgens DMC de stedelijke omvang van het achterstallig onderhoud in de openbare ruimte in de toekomst inzichtelijk worden gemaakt.[53]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017; Gespreksverslag DMC, 19 januari 2017.

Vergelijking staat van onderhoud met andere gemeenten
Gemeenten zijn niet verplicht om kwantitatieve informatie over de omvang van het achterstallig onderhoud standaard in hun jaarrekeningen te verstrekken. Er zijn gemeenten die dat wel doen. Zo rapporteert de gemeente Zaanstad op deze wijze over de mate van achterstallig onderhoud in de openbare ruimte en bij riolering.[54]Zie Rekenkamer Zaanstad, Zicht op financiële positie. Een onderzoek naar de informatiewaarde van de jaarstukken van Zaanstad, september 2016. Omdat er landelijk echter geen kwantitatieve informatie beschikbaar is, is een vergelijking van de ontwikkeling in het achterstallig onderhoud tussen gemeenten niet goed mogelijk (nog afgezien van de mogelijkheid dat daarbij verschillende uitgangspunten voor de berekeningen worden toegepast).

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
De gepresenteerde informatie in de jaarrekening 2015 biedt weinig uitsluitsel over de omvang van het achterstallig onderhoud. De rapportage per gemeentelijke bezitting betekent dat een integraal overzicht ontbreekt en informatie over de mate van achterstallig onderhoud uit verschillende onderdelen van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen moet worden verzameld. Het gaat daarbij met name om kwalitatieve beschrijvingen; alleen bij de onderdelen bruggen en parkeergarages wordt een noodzakelijke geldelijke investering vermeld. Over het verloop van het achterstallig onderhoud wordt tenslotte niet gerapporteerd in de jaarrekening (maar dit is ook niet wettelijk verplicht).

Tabel 4.3.4 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid omvang achterstallig onderhoud
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Nee

Nee

Amsterdam geeft geen kwantitatieve informatie over totale omvang en ontwikkeling van achterstallig onderhoud (dat is ook niet wettelijk verplicht). De informatie over de mate van achterstallig onderhoud is daarmee niet beschikbaar en eveneens niet toegankelijk

Blootstelling aan risico’s

Hierna beschrijven we de uitkomsten van het onderzoek naar informatie in de jaarrekening over de omvang en soort risico’s waaraan de gemeente Amsterdam is blootgesteld. Hoe groot is de kans dat Amsterdam in de toekomst geconfronteerd wordt met financiële tegenvallers? Daarbij maken we onderscheid tussen incidentele en structurele risico’s. De reden voor dit onderscheid is dat de effecten van deze risico’s op de financiële positie verschillend zijn. Naar de aard leiden incidentele risico’s, als het mis gaat, tot eenmalige financiële tegenvallers. Structurele risico’s kunnen echter een voortdurend negatief effect hebben op de financiële positie van een gemeente.

Blootstelling aan incidentele risico’s

In de praktijk is het niet mogelijk om alle relevante incidentele risico’s volledig in kaart te brengen en te waarderen. Met de benodigde weerstandscapaciteit zijn gemeenten verplicht om de blootstelling aan risico’s zo goed mogelijk te benaderen. Om deze reden kiezen we als hoofdkengetal voor deze benodigde incidentele weerstandscapaciteit. Daarnaast kijken we ook naar een tweetal steunkengetallen. Deze twee aanvullende steunkengetallen meten niet direct de werkelijke blootstelling aan incidentele risico’s, maar geven wel inzicht in de ontwikkeling van grootheden die hierop van invloed zijn: risicovolle investeringen en verstrekte garanties. Deze kengetallen hebben verder gemeen dat ze vooral gaan over risico’s die overwegend een incidenteel effect kunnen hebben.

Hoofdkengetal: benodigde incidentele weerstandscapaciteit

Het ideale kengetal voor het meten van de blootstelling aan incidentele risico’s
Voor het meten van de blootstelling aan incidentele risico’s geeft het ideale kengetal inzicht in de mogelijke effecten van alle relevante incidentele risico’s. Dit ideale kengetal drukt deze mogelijke effecten vervolgens uit gewogen naar een realistische en volledige inschatting van de kans van optreden van deze risico’s.

Het praktische kengetal voor het meten van de blootstelling aan incidentele risico’s
Een dergelijk compleet kengetal is praktisch niet haalbaar. Het is ondoenlijk om volledigheid na te streven bij het in beeld brengen en waarderen van risico’s. Tegelijkertijd is het natuurlijk wel mogelijk om door middel van een systematische analyse een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de blootstelling aan incidentele risico’s. Gemeenten zijn dan ook verplicht inzichtelijk te maken aan welke risico’s zij zijn blootgesteld: dit wordt ook wel de benodigde weerstandscapaciteit genoemd.[55]BBV, art. 11. Om deze reden kiezen we als hoofdkengetal voor een analyse van de benodigde incidentele weerstandscapaciteit. Gemeenten zijn echter vrij in de wijze waarop zij de hiervoor benodigde analyses uitvoeren en daarbij is er ook geen verplichting om incidentele en structurele risico’s afzonderlijk te analyseren.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Sinds 2010 analyseert de gemeente Amsterdam systematisch de risico’s waaraan zij is blootgesteld. Deze analyse heeft de vorm van een risicosimulatie waarbij een groot aantal risico’s wordt doorgerekend. Hierbij gaat het om zogenoemde resterende risico’s; dat wil zeggen de risico’s die resteren nadat beheersmaatregelen zijn getroffen. In de analyse worden verder zowel de incidentele risico’s meegenomen als de Meer informatie over structurele risico’s bij analyse benodigde weerstandscapaciteit Lees verder incidentele effecten van structurele risico’s. De uitkomst van deze risicoanalyse is een verwachtingswaarde van de tegenvaller die door de blootstelling aan deze risico’s voor Amsterdam kan ontstaan. Het betrouwbaarheidspercentage dat hierbij wordt gehanteerd is 90%, wat wil zeggen dat er 10% kans is dat de werkelijke tegenvaller hoger uitvalt dan dit bedrag.[56]Jaarrekening 2015, p. 402, Jaarrekening 2010, p. 384-385; Jaarrekening 2015, p. 409; Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014, p. 4-8; Nota Risicomanagement 2014-2018, vastgesteld door raad op 6 november 2014, p. 1-2, 7.

Sluit
Meer informatie over structurele risico’s bij analyse benodigde weerstandscapaciteit

In de analyse van de benodigde weerstandscapaciteit maakt de gemeente Amsterdam geen onderscheid tussen incidentele en structurele risico’s, wat ook niet wettelijk verplicht is. Voor structurele risico’s wordt er namelijk van uitgegaan dat uiterlijk binnen 2 jaar een structurele oplossing wordt gevonden. Tot die tijd kan de tegenvaller uit de algemene reserve worden gedekt. Structurele risico’s worden bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit dus hooguit twee jaar meegeteld als incidenteel risico.[57]Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014, p. 5; Jaarrekening 2010, p. 386; Jaarrekening 2011, p. 326.

De berekende benodigde weerstandscapaciteit wordt sinds de jaarrekening 2013 gerapporteerd in de paragraaf weerstandsvermogen van de Amsterdamse jaarstukken. Daarbij wordt met ingang van de jaarrekening 2014 ook de cijfermatige historische ontwikkeling geschetst. De gerapporteerde informatie over de benodigde weerstandscapaciteit in de jaarstukken leent zich daarmee goed, zonder verdere aanpassingen, voor ons kengetal dat zich richt op de benodigde incidentele weerstandscapaciteit.

Ontwikkeling benodigde incidentele weerstandscapaciteit
In figuur 4.4.1 is de ontwikkeling van de gerapporteerde benodigde incidentele weerstandscapaciteit weergegeven. Hieruit wordt zichtbaar dat deze is gestegen van € 136 miljoen in 2010 tot € 280 miljoen in 2015.

Hoewel de paragraaf weerstandsvermogen kwalitatieve beschrijvingen bevat van de belangrijkste gemeentebrede risico’s,[58]Jaarrekening 2011, p. 322. wordt er geen informatie gegeven over de omvang van de beschreven risico’s of de mate waarin deze risico’s bijdragen aan de berekende benodigde weerstandscapaciteit. Daarmee is het moeilijk om de achterliggende oorzaken voor deze stijging over meerdere jaren te kunnen volgen. Op hoofdlijnen worden met ingang van de jaarrekening 2015 de belangrijkste ontwikkelingen in de benodigde incidentele weerstandscapaciteit besproken (ten opzichte van 2014). Hierin wordt vermeld dat de stijging in 2015 onder andere te maken heeft met ontwikkelingen bij onder meer het aandelenbelang in het Afval Energiebedrijf, de uitkering uit het Gemeentefonds en het beheer van vastgoed. Positieve ontwikkelingen worden gesignaleerd ten aanzien van risico’s die samenhangen met de decentralisatie van de AWBZ en Jeugdzorg.[59]Jaarrekening 2015, p.410.

Figuur 4.4.1 – Ontwikkeling benodigde incidentele weerstandscapaciteit Amsterdam (2010 – 2015)

Vergelijking benodigde incidentele weerstandscapaciteit met andere gemeenten
Vergelijking met andere gemeenten is niet goed mogelijk, omdat informatie over de benodigde incidentele weerstandscapaciteit landelijk niet goed is te ontsluiten. Daarnaast is een vergelijking ook niet goed mogelijk, omdat de grote vrijheid die gemeenten hebben bij het analyseren van hun blootstelling aan risico’s en het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit de onderlinge vergelijkbaarheid twijfelachtig maakt. Om deze redenen hebben wij geen vergelijking van dit kengetal opgenomen.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening van de gemeente Amsterdam wordt gerapporteerd over de benodigde weerstandscapaciteit. Deze informatie gaat over de blootstelling aan incidentele risico’s (en de incidentele effecten van structurele risico’s) en leent zich daarmee goed voor ons kengetal ‘benodigde incidentele weerstandscapaciteit’. Met ingang van 2014 wordt ook het historisch verloop cijfermatig in beeld gebracht. In de jaarrekening 2015 wordt daarbij voor het eerst ook een duiding op hoofdlijnen gegeven van de ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar (2014). Daarentegen is het moeilijk om op basis van de toelichtingen en kwalitatieve beschrijvingen van risico’s een beeld te vormen van de mate waarin de gemeente aan specifieke risico’s is blootgesteld. Om deze redenen beoordelen wij dat de informatie voldoende beschikbaar is, maar slechts deels toegankelijk.

Tabel 4.4.1 – Beschikbaarheid en toegankelijkheid benodigde incidentele weerstandscapaciteit
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Deels

Amsterdam geeft cijfermatige informatie over de (ontwikkeling van) de benodigde incidentele weerstandscapaciteit. De ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar wordt ook op hoofdlijnen toegelicht. Het is echter moeilijk inzicht te krijgen in de blootstelling aan specifieke risico’s aangezien deze uitsluitend kwalitatief worden beschreven.

Steunkengetal: risicovolle investeringen

Het ideale kengetal voor het meten van risicovolle investeringen
Een gemeente kan projecten starten en (financiële) investeringen doen die maatschappelijk gewenst zijn. Tegelijkertijd stellen dit soort projecten en investeringen de gemeente bloot aan mogelijke verliezen op deze posities. Tegenvallers kunnen leiden tot de noodzaak om, soms substantiële, voorzieningen te treffen of afboekingen te plegen. Het ideale kengetal geeft inzicht in de ontwikkeling van dergelijke risicovolle investeringen, waarmee de gemeentelijk mogelijk wordt blootgesteld aan incidentele risico’s.

Het praktische kengetal voor het meten van risicovolle investeringen
In het BBV is inmiddels een verplicht kengetal opgenomen dat specifiek de blootstelling aan risico’s als gevolg van lopende grondexploitaties in beeld brengt.[60]Hiervoor wordt de omvang van de lopende grondexploitaties (de balansposten ‘niet in exploitatie genomen bouwgronden’ en ‘bouwgronden in exploitatie’) afgezet tegen de totale baten van de gemeente (Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 juli 2015, nr. 2015-0000387198, tot vaststelling van de wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in de begroting en het jaarverslag van provincies en gemeenten. Bijlage 1, p. 2-3). Wij kiezen er echter voor dit kengetal niet alleen de ontwikkeling van de grondexploitaties te analyseren, maar ook die van verstrekte leningen en de omvang van kapitaalverstrekkingen (zoals aandelenbelangen in deelnemingen), omdat wij denken dat hiermee een vollediger beeld bestaat van de mogelijkheid dat een gemeente (incidentele) verliezen moet nemen als gevolg van risicovolle investeringen. In dit kengetal wordt, in overeenstemming met de systematiek voor het verplichte kengetal voor grondexploitaties, ook rekening gehouden met eventuele getroffen voorzieningen voor verliezen op risicovolle investeringen.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
De gemeente Amsterdam past dit kengetal risicovolle investering nog niet toe (dat is ook niet wettelijk verplicht). De benodigde informatie over de omvang van de risicovolle investeringen is echter grotendeels direct uit de gemeentelijke balans te halen. De omvang van de grondexploitaties is bepaald op basis van de balansposten ‘niet in exploitatie genomen bouwgronden’ en ‘onderhanden werk (inclusief bouwgronden in exploitatie)’. De verstrekte leningen aan derden bestaan uit leningen aan woningbouwcorporaties, leningen aan deelnemingen en leningen aan overige verbonden partijen. De kapitaalverstrekkingen bevatten de kapitaalverstrekkingen aan deelnemingen.[61]De kapitaalverstrekkingen aan gemeenschappelijke regelingen en aan overige verbonden partijen maken onderdeel uit van de verstrekte leningen (Overzicht DMC van verstrekte leningen d.d. 31 januari 2017).

Deze informatie uit de gemeentelijke balans betreft de ‘bruto’ risicovolle investeringen. Dat wil zeggen: de balanswaarden van grondexploitaties, verstrekte leningen en kapitaalverstrekkingen zonder dat rekening is gehouden met voorzieningen die reeds zijn getroffen voor verwachte verliezen. Een deel van deze voorzieningen, degene die betrekking hebben op grondexploitaties, worden door de gemeente sinds 2013 direct in mindering gebracht op de balanswaarde.[62] Stellige uitspraak commissie BBV in Notitie grondexploitatie (Commissie BBV, Notitie grondexploitatie, februari 2012, bijgesteld in 2016, p.4.). Voor eerdere jaren en voor voorzieningen die samenhangen met verwachte verliezen op uitstaande leningen of kapitaalverstrekkingen hebben wij op basis van een opgave van DMC een correctie kunnen toepassen. De hiervoor benodigde informatie is ook afkomstig uit de gemeentelijke jaarrekening, maar uit een ander deel.[63]Antwoord DMC d.d. 9 februari 2017; Overzicht DMC van reserves en voorzieningen ter afdekking van risico’s bij verstrekte leningen en garanties en deelnemingen d.d. 1 februari 2017. De benodigde informatie voor de correctie is ontleend aan het overzicht van voorzieningen uit de jaarrekeningen.

Ontwikkeling risicovolle investeringen
In figuur 4.4.2 hebben wij de berekende ontwikkeling van de risicovolle investeringen voor de periode 2004 – 2015 weergegeven, met daarbij een uitsplitsing naar de omvang van grondexploitaties, verstrekte leningen en kapitaalverstrekkingen. Uit deze figuur blijkt dat de netto positie van de gemeentelijke grondexploitaties negatief is. Dit betekent dat het resterende risico dat voortvloeit uit deze categorie risicovolle investeringen waarschijnlijk klein is.[64]Begroting 2017, p. 366. Het totaal aan risicovolle investeringen is sinds 2008 (toen deze in totaal bijna € 2,3 miljard bedroegen) gedaald tot onder de € 1,4 miljard in 2015. Het grootste deel van deze daling is toe te schrijven aan de afgenomen verstrekte leningen. Dit heeft onder andere te maken met de vervroegde aflossing van leningen aan GVB en Haven. Daarnaast heeft er voor AEB een verschuiving plaatsgevonden van verstrekte leningen naar kapitaalverstrekkingen (€ 60 miljoen).[65]Jaarrekening 2015, p. 375; Antwoord DMC d.d. 24 februari 2016.

Figuur 4.4.2 – Ontwikkeling omvang van risicovolle investeringen Amsterdam (2004 – 2015)

Vergelijking risicovolle investeringen met andere gemeenten
Voor een vergelijking van de risicovolle investeringen met andere gemeenten kiezen wij ervoor om de omvang van de risicovolle investeringen af te zetten tegen het aantal inwoners. Onze overweging hierbij is dat fluctuaties in het kengetal dan vrijwel uitsluitend zijn toe te rekenen aan ontwikkelingen in de omvang van de risicovolle investeringen (aangezien bevolkingsaantallen minder sterk fluctueren van jaar op jaar dan de gerapporteerde baten). Bij vergelijking met andere gemeenten doet zich de beperking voor dat dit een ‘bruto’ vergelijking is, waarbij nog geen rekening is gehouden met eventuele voorzieningen die zijn getroffen voor verwachte verliezen. De reden hiervoor is dat landelijk informatie over eventueel getroffen voorzieningen voor verliezen op grondexploitaties, leningen en kapitaalverstrekkingen niet beschikbaar is. In figuur 4.4.3 is de ontwikkeling van risicovolle investeringen (uitgedrukt in € per inwoner) in Amsterdam afgezet tegen de overige G4 gemeenten en het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten voor de periode 2011 – 2015. Uit deze vergelijking wordt duidelijk dat de omvang van de Amsterdamse bruto risicovolle investeringen aanvankelijk veel hoger was dan bij de overige G4 gemeenten en in vergelijking met het landelijk gemiddelde. Inmiddels zijn de bruto risicovolle investeringen gedaald richting het gemiddelde van de Nederlandse gemeenten.

Figuur 4.4.3 – Vergelijking risicovolle investeringen met andere gemeenten (2011 – 2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
De benodigde informatie over de omvang van risicovolle investeringen is beschikbaar op de balans van de jaarrekening. Daarnaast is een overzicht van getroffen voorzieningen beschikbaar. Het kengetal zelf wordt door de gemeente Amsterdam nog niet toegepast (en is ook niet verplicht) en het is daarom op dit moment nog noodzakelijk om aanvullende berekeningen te maken om tot dit kengetal te kunnen komen (en logischerwijs wordt het kengetal dan ook nog niet toegelicht of besproken). Om deze reden is het kengetal op dit moment nog niet goed toegankelijk in de jaarrekening. Afzonderlijke informatie over de omvang en ontwikkeling van verstrekte leningen en grondexploitaties is daarentegen wel te vinden in respectievelijk de paragrafen financiering en grondbeleid (en het BBV-kengetal grondexploitatie).

Tabel 4.4.2 – Beschikbaarheid en toegankelijkheid risicovolle investeringen
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Nee

Informatie over grondexploitaties, verstrekte leningen en kapitaalverstrekkingen evenals de bijbehorende getroffen voorzieningen zijn beschikbaar in de jaarrekening. Amsterdam hanteert echter zelf het kengetal risicovolle investeringen niet (dit is ook niet wettelijk verplicht), zodat aanvullende berekeningen noodzakelijk zijn om het kengetal te kunnen volgen.

Steunkengetal: Verstrekte garanties

Het ideale kengetal voor het meten van verstrekte garanties
Door het verstrekken van garanties kunnen gemeenten (maatschappelijke) activiteiten stimuleren zonder dat daarvoor direct subsidie of anderszins financiële ondersteuning bij komt kijken. Dit betekent echter ook dat naar mate een gemeente meer garanties verstrekt het risico ook toeneemt dat één van de verstrekte garanties daadwerkelijk wordt ingeroepen, waardoor de gemeente ineens wel een financiële last moet nemen. Met dit steunkengetal geven we inzicht in deze specifieke ontwikkeling – de omvang van verstrekte garanties – waarmee de gemeentelijk mogelijk wordt blootgesteld aan incidentele risico’s.

Het praktische kengetal voor het meten van verstrekte garanties
Gemeenten zijn op grond van het BBV verplicht om inzicht te geven in de ontwikkeling van de omvang van de verstrekte garanties.[66]BBV, art. 50 en 57. Dit betekent dat het kengetal ook in de praktijk eenvoudig toepasbaar moet zijn.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Uit de jaarrekening van de gemeente Amsterdam is (volgens de voorschriften) eenvoudig een overzicht te krijgen van de jaarlijkse ontwikkeling van de verstrekte garanties. Wél is opvallend dat in de jaarrekening 2015 de informatie over de ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar (2014) niet eenduidig is. Zo wordt in de toelichting op de balans vermeld dat de afname ten opzichte van 2014 zo’n € 1,7 miljard bedraagt, terwijl in het uitgebreide overzicht in de paragraaf financiering vermeld wordt dat de werkelijke afname € 588 miljoen bedraagt. Dit zou veroorzaakt worden doordat de omvang van de garanties aan het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) ultimo 2014 nog niet bekend waren en dat bij het maken van de gemeentelijke balans (en de toelichting daarop) uit is gegaan van cijfers over 2013.[67]Jaarrekening 2015, p. 378, 471. Bij het opstellen van de meerjarige ontwikkeling is zodoende de stand voor 2014 gecorrigeerd voor de in de paragraaf financiering van de jaarrekening 2015 vermelde onjuistheid in de gerapporteerde garantstellingen aan het WSW en WEW.

Ontwikkeling verstrekte garanties
In figuur 4.4.4 is de ontwikkeling van de door Amsterdam gerapporteerde verstrekte garanties weergegeven op basis van de jaarrekeningen (inclusief de toegepaste correctie voor het jaar 2014). Duidelijk is dat het grootste deel van de verstrekte garanties door de gemeente Amsterdam samenhangt met de garanties aan het WSW en WEW.

Uit figuur 4.4.4 blijkt tevens dat er na een jarenlange stijging in de totale omvang van de verstrekte garanties sinds 2012 een daling is ingezet. Deze dalende trend is zowel bij de WSW, de WEW als de overige garanties zichtbaar. De reden voor de afname bij de WEW is dat de achtervangpositie van de gemeenten in 2011 is stopgezet en nieuwe garanties sindsdien alleen nog door het Rijk worden gedekt. Verder dalen door verschillende (Rijks)ontwikkelingen de schulden van woningbouwcorporaties, waardoor de WSW-garanties tevens afnemen. Tenslotte voert de gemeente Amsterdam een terughoudend beleid rondom garanties, zodat de afgelopen jaren geen nieuwe garanties meer verstrekt zijn.[68]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017; Gespreksverslag DMC, 19 januari 2017.

Tot slot is het van belang op te merken dat de hoogte van de WSW- en WEW-garanties is vastgesteld op de hoogte van de gegarandeerde geldleningen. De werkelijke blootstelling van de gemeente aan deze garanties is waarschijnlijk lager gezien de gedeelde aansprakelijkheid met andere gemeenten, het Rijk en de woningcorporaties zelf. Op dit moment wordt daarom gewerkt aan een nieuwe wijze van waarderen van deze garanties die meer recht doet aan de werkelijke blootstelling van de gemeente Amsterdam.[69]Voor een meer uitgebreide bespreking van de waardering van deze risico’s zie Rekenkamer Amsterdam, Opvolgingsonderzoek leningen en garanties, oktober 2015.

Figuur 4.4.4 – Ontwikkeling verstrekte garanties Amsterdam (2005 – 2015)

Vergelijking verstrekte garanties met andere gemeenten
Een vergelijking van de verstrekte garanties door Amsterdam met andere gemeenten is slechts beperkt mogelijk. Ten eerste omdat informatie over de omvang van de verstrekte garanties niet landelijk wordt bijgehouden voor Nederlandse gemeenten. Omdat het eveneens niet mogelijk was om uit de jaarrekeningen van de gemeente Den Haag voldoende vergelijkbare informatie over de verstrekte garanties te halen, hebben wij ons in de hierna gepresenteerde vergelijking beperkt tot de gemeenten Rotterdam en Utrecht. Uit figuur 4.4.5 blijkt de Amsterdamse omvang van de verstrekte garanties per inwoner tussen dat van Rotterdam en Utrecht te liggen.

Figuur 4.4.5 –Vergelijking verstrekte garanties (2011 – 2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
De benodigde informatie over de omvang van verstrekte garanties is goed beschikbaar in de jaarrekening. Positief is ook dat de informatie steeds toegankelijker wordt gepresenteerd en dat inmiddels ook uitgebreide toelichtingen op de ontwikkelingen bij verstrekte garanties worden gegeven. Daarentegen creëert de tegenstrijdige informatie in de toelichting op de balans en de paragraaf financiering over de omvang van de daling van de verstrekte garanties in 2015 verwarring. Om deze reden vinden wij dat de informatie over verstrekte garanties slechts deels toegankelijk is.

Tabel 4.4.3 – Beschikbaarheid en toegankelijkheid verstrekte garanties
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Deels

Informatie over de omvang en ontwikkeling van verstrekte garanties is zonder aanvullende berekeningen in de jaarrekening terug te vinden. Positief is dat deze informatie over verstrakte garanties uitgebreid wordt toegelicht. Echter in de jaarrekening 2015 wordt niet consistent gerapporteerd over de omvang van de uitstaande garanties ultimo 2014.

Blootstelling aan structurele risico’s

Het is praktisch niet haalbaar om alle relevante structurele risico’s volledig in kaart te brengen en te waarderen. Met de benodigde weerstandscapaciteit zijn gemeenten verplicht om de blootstelling aan risico’s zo goed mogelijk te benaderen. Analoog aan het hoofdkengetal benodigde incidentele weerstandscapaciteit om de blootstelling aan incidentele risico’s te meten, kiezen we hier als hoofdkengetal voor de benodigde structurele weerstandscapaciteit om zicht te krijgen op de blootstelling aan structurele risico’s. Daarnaast doen wij ook een aanvullende analyse voor een steunkengetal dat één specifiek structureel risico meet: de afhankelijkheid van specifieke inkomstenbronnen om de begroting sluitend te krijgen.

Hoofdkengetal: benodigde structurele weerstandscapaciteit

Het ideale kengetal voor het meten van de blootstelling aan structurele risico’s
Oorzaken waardoor een gemeente wordt geconfronteerd met tegenvallers die een voortdurend effect zullen hebben op de gemeentelijke baten en lasten zijn talrijk. Het kan bijvoorbeeld gaan om Rijksbezuinigingen, de noodzaak om maatschappelijke partijen met meer subsidie ‘overeind’ te houden of stijgende personeelskosten. Het ideale kengetal brengt het risico op dit soort structurele tegenvallers volledig in beeld en weegt de omvang van de mogelijk effecten naar de kans dat het risico zich daadwerkelijk voordoet.

Het praktische kengetal voor het meten van de blootstelling aan structurele risico’s
Een dergelijk compleet kengetal is praktisch niet haalbaar. Het is ondoenlijk om volledigheid na te streven bij het in beeld brengen en waarderen van structurele risico’s. Tegelijkertijd is het natuurlijk wel mogelijk om door middel van een systematische analyse een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de blootstelling aan structurele risico’s. Gemeenten zijn dan ook verplicht inzichtelijk te maken aan welke risico’s ze zijn blootgesteld: dit wordt ook wel de benodigde weerstandscapaciteit genoemd.[70]BBV, art. 11. Op grond hiervan, en analoog aan het kengetal ‘benodigde incidentele weerstandscapaciteit’, hanteren we als praktisch kengetal de ‘benodigde structurele weerstandscapaciteit’. Gemeenten zijn echter vrij in de wijze waarop zij de hiervoor benodigde analyses uitvoeren.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
In de analyse van de benodigde weerstandscapaciteit wordt door de gemeente Amsterdam geen onderscheid gemaakt tussen incidentele en structurele risico’s. Dit onderscheid is ook niet wettelijk verplicht. Amsterdam past de regel toe dat structurele risico’s maximaal twee jaar worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit, omdat deze periode afdoende wordt geacht om structurele beheersmaatregelen te treffen. Alleen de incidentele effecten van structurele risico’s worden zodoende meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit.[71]Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014, p. 5; Jaarrekening 2010, p. 386; Jaarrekening 2011, p. 326. In de jaarrekening wordt dan ook niet gerapporteerd over de omvang van de structurele risico’s waaraan de Meer informatie over Amsterdamse wijze van analyseren en rapporteren benodigde weerstandscapaciteit Lees verder gemeente is blootgesteld.

Sluit
Meer informatie over Amsterdamse wijze van analyseren en rapporteren benodigde weerstandscapaciteit

Sinds 2010 analyseert de gemeente Amsterdam systematisch de risico’s waaraan zij is blootgesteld. Deze analyse heeft de vorm van een risicosimulatie waarbij een groot aantal risico’s wordt doorgerekend. Hierbij gaat het om zogenoemde resterende risico’s; dat wil zeggen de risico’s die resteren nadat beheersmaatregelen zijn getroffen. De uitkomst van deze risicoanalyse is een verwachtingswaarde van de tegenvaller die door de blootstelling aan deze risico’s voor Amsterdam kan ontstaan. Het betrouwbaarheidspercentage dat hierbij wordt gehanteerd is 90%, wat wil zeggen dat er 10% kans is dat de werkelijke tegenvaller hoger uitvalt dan dit bedrag.[72]Jaarrekening 2015, p. 402, Jaarrekening 2010, p. 384-385; Jaarrekening 2015, p. 409; Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014, p. 4-8; Nota Risicomanagement 2014-2018, vastgesteld door raad op 6 november 2014, p. 1-2, 7.

De berekende benodigde weerstandscapaciteit wordt sinds de jaarrekening 2013 gerapporteerd in de paragraaf weerstandsvermogen van de Amsterdamse jaarstukken. Met ingang van de jaarrekening 2014 wordt ook de cijfermatige historische ontwikkeling geschetst; met ingang van de jaarrekening 2015 worden op hoofdlijnen de belangrijkste ontwikkelingen in de benodigde incidentele weerstandscapaciteit tevens besproken (ten opzichte van 2014). De paragraaf weerstandsvermogen bevat verder kwalitatieve beschrijvingen van de belangrijkste gemeentebrede risico’s[73]Jaarrekening 2011, p. 322. , maar er wordt geen informatie gegeven over de omvang van de beschreven risico’s of de mate waarin deze risico’s bijdragen aan de berekende benodigde weerstandscapaciteit.

Ontwikkeling benodigde structurele weerstandscapaciteit
Omdat het gekozen kengetal niet toepasbaar is op de Amsterdamse jaarstukken, heeft de rekenkamer op basis van interne risico-overzichten van de belangrijkste resterende risico’s zelf een indicatief onderscheid gemaakt van incidentele en structurele risico’s in 2014 en 2015. Dit beeld is noodzakelijkerwijs vrij grof, omdat allereerst de interne overzichten niet alle resterende risico’s bevatten, maar alleen de belangrijkste risico’s die meer dan 1% bijdragen aan de berekende benodigde weerstandscapaciteit. Verder is de indeling gemaakt op basis van omschrijvingen van risico’s en is de omvang bepaald op basis van de zogenaamde relatieve bijdrage van deze risico’s aan de benodigde weerstandscapaciteit. Een meer precieze berekening van de blootstelling van deze risico’s vergt een afzonderlijke analyse per risico die niet eenvoudig uitvoerbaar is in het systeem dat de gemeente Amsterdam gebruikt om risico’s te analyseren. Tot slot zijn de relatieve bijdragen van de door ons als structureel aangemerkte risico’s gebaseerd op een tijdshorizon van 2 jaar en geven daarmee geen beeld van het mogelijke jaarlijkse structurele effect.[74]Intern overzicht ‘Onderbouwing weerstandscapaciteit bij jaarrekening 2014’, 22 april 2015; Intern overzicht ‘Onderbouwing weerstandscapaciteit bij jaarrekening 2015’, datum onbekend.

In figuur 4.4.6 is de hoogte van het aldus benaderde structureel risico voor 2014 en 2015 weergegeven. Hierin wordt zichtbaar dat de blootstelling aan structurele risico’s in 2015 lijkt af te nemen. In het bijzonder lijken de structurele risico’s die samenhangen met organisatorische en maatschappelijke ontwikkelingen te dalen. Daarentegen nemen de structurele risico’s als gevolg van fiscale en financiële ontwikkelingen juist toe.

Figuur 4.4.6 – Indicatieve ontwikkeling structurele risico’s Amsterdam (2014 – 2015)

Vergelijking benodigde structurele weerstandscapaciteit met andere gemeenten
Vergelijking met andere gemeenten is niet goed mogelijk, omdat informatie over de uitkomsten van risicoanalyses landelijk niet goed is te ontsluiten. Daarnaast is een vergelijking ook niet goed mogelijk vanwege de grote vrijheid die gemeenten hebben bij het analyseren van hun blootstelling aan risico’s en het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit de onderlinge vergelijkbaarheid twijfelachtig maakt. Om deze redenen hebben wij geen vergelijking van dit kengetal opgenomen.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening 2015 wordt uitgebreid, maar vooral kwalitatief gerapporteerd over de belangrijkste gemeentebrede risico’s waaraan Amsterdam is blootgesteld. De totale omvang van de benodigde weerstandscapaciteit wordt daarentegen wel uitgedrukt in een geldbedrag, waarbij ook een historische reeks inclusief nadere duiding van de verschuiving ten opzichte van het voorgaande jaar wordt gegeven. Een uitsplitsing naar incidentele en structurele risico’s wordt echter niet gemaakt (dit is overigens ook niet wettelijk verplicht), waardoor de voor het kengetal benodigde informatie niet beschikbaar is. Hieruit volgt ook dat het kengetal niet zonder aanvullende berekeningen kan worden gevolgd en daarmee niet goed toegankelijk is.

Tabel 4.4.4 – Beschikbaarheid en toegankelijkheid benodigde structurele weerstandscapaciteit
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Nee

Nee

Amsterdam geeft informatie over de (ontwikkeling van) de benodigde weerstandscapaciteit, maar maakt daarbij geen onderscheid naar incidentele en structurele risico’s (dit is ook niet wettelijk verplicht).

Steunkengetal: afhankelijkheid van het gemeentefonds

Het ideale kengetal voor het meten van de afhankelijkheid van specifieke inkomstenbronnen
Gemeenten hebben diverse bronnen waaruit zij hun inkomsten verkrijgen. Het gaat dan om bijvoorbeeld Rijksgelden en lokale belastingen en heffingen. Naarmate een gemeente steeds meer afhankelijk wordt van één inkomstenbron, zullen dalingen in het inkomen dat uit deze bron afkomstig is zich financieel steeds sterker laten voelen. In het bijzonder als het gaat om permanente dalingen, waardoor er sprake is van een structurele tegenvaller. Het ideale kengetal meet dan ook in hoeverre een gemeente dergelijke grote afhankelijkheden kent.

Het praktische kengetal voor het meten van de afhankelijkheid van specifieke inkomstenbronnen
In het algemeen zijn Nederlandse gemeenten erg afhankelijk van Rijksgelden en hebben zij relatief weinig mogelijkheden om andere inkomsten te genereren. Om deze reden kijken we hierna naar de ontwikkeling van deze afhankelijkheid, waarbij we als praktisch kengetal de verhouding tussen de hoogte van het gemeentefonds[75]Het gemeentefonds bestaat naast de algemene uitkering uit verschillende integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Deze uitkeringen zijn vrij besteedbaar, maar meestal wel verbonden aan een specifiek doel (Jaarrekening 2015, p. 274). en de totale baten (voor mutaties reserves) nemen. Een kanttekening bij de praktische invulling van dit kengetal is dat de werkelijke afhankelijkheid van Rijksgelden waarschijnlijk groter is vanwege allerlei andere inkomensoverdrachten van Rijk naar gemeenten die nog buiten het gemeentefonds verlopen.[76]Over verschillende andere Rijksbijdragen wordt gerapporteerd in de SISA-bijlage in de jaarrekening. Omdat gerapporteerd wordt op basis van bestedingen en niet op basis van inkomstenoverdrachten was het echter niet mogelijk om deze gegevens mee te nemen in de analyse.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
De gemeente rapporteert niet zelfstandig over de verhouding tussen het gemeentefonds en de totale baten (dat is ook niet wettelijk verplicht). Over de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds wordt in de jaarrekening wel gerapporteerd, zodat toepassing van dit kengetal op de Amsterdamse jaarstukken eenvoudig is.

Ontwikkeling afhankelijkheid van het gemeentefonds
In figuur 4.4.7 is de ontwikkeling van de berekende Amsterdamse afhankelijkheid van het gemeentefonds voor de periode 2005 – 2015 weergegeven. Daarin is waar te nemen dat de verhouding tussen het gemeentefonds en de overige baten vanaf 2008 schommelt in een bandbreedte van ongeveer 30 – 40%. De daling in de afhankelijkheid in 2009 en 2013 hangt samen met de stijging van de gerapporteerde baten (en niet met een daadwerkelijke daling in de uitkering uit het gemeentefonds). De hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds laat na een geleidelijke stijging tot 2010 een redelijk stabiel beeld zien. In 2015 echter is sprake van een omvangrijke stijging in de uitkering uit het gemeentefonds. Deze stijging hangt direct samen met de integratie-uitkering sociaal domein voor de decentralisaties van rijkstaken op het gebied van jeugd, participatie en de nieuwe Wmo.[77]Begroting 2015, p.245.

Figuur 4.4.7 – Afhankelijkheid van gemeentefonds Amsterdam (2005 – 2015)

Vergelijking afhankelijkheid van het gemeentefonds met andere gemeenten
In figuur 4.4.8 is de ontwikkeling van de afhankelijkheid van het gemeentefonds vergeleken met de andere G4 gemeenten en het landelijke gemiddelde voor de periode 2011 – 2014. Omwille van de onderlinge vergelijkbaarheid hebben wij gebruik gemaakt van CBS-data en niet van informatie die direct afkomstig is uit de gemeentelijke jaarrekeningen zelf. Om deze reden zijn de uitkomsten van deze vergelijkende analyse niet direct vergelijkbaar met de eerder gepresenteerde ontwikkeling van de gemeente Amsterdam afzonderlijk. Uit figuur 4.4.8 blijkt dat Amsterdam minder afhankelijk is van de uitkering uit het gemeentefonds dan de andere G4 gemeenten en het landelijk gemiddelde.

Figuur 4.4.8 – Vergelijking afhankelijkheid gemeentefonds met andere gemeenten (2011 – 2014)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening van de gemeente Amsterdam is voldoende informatie beschikbaar om het kengetal voor de afhankelijkheid van het gemeentefonds uit te rekenen. In de jaarrekening wordt dit kengetal zelf nog niet gebruikt (en is ook niet verplicht), waardoor nog wel (eenvoudige) aanvullende berekeningen noodzakelijk zijn. Daarnaast wordt in de jaarrekening 2015 in de informatie en toelichtingen over de ontwikkeling van de hoogte van de uitkering van het gemeentefonds geen vergelijking gemaakt met eerdere jaren, maar wordt uitsluitend ingegaan op de verschillen ten opzichte van de begroting 2015. Hierdoor is de lange termijn ontwikkeling moeilijk te volgen. Om deze redenen vinden wij dat er slechts deels sprake is van een toegankelijk kengetal.

Tabel 4.4.5 – Beschikbaarheid en toegankelijkheid afhankelijkheid gemeentefonds
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Deels

Informatie over de omvang van de uitkering van het gemeentefonds en de totale baten (voor mutaties van reserves) is voldoende beschikbaar. Voor het kengetal zijn echter nog wel (eenvoudige) aanvullende berekeningen noodzakelijk en in de jaarrekening wordt alleen ingegaan op verschillen in de uitkering van het gemeentefonds ten opzichte van de begroting 2015 en niet op verschillen met eerdere jaren, waardoor de lange termijn ontwikkeling moeilijk te volgen is.

Mogelijkheden om tegenvallers op te vangen

In deze sectie beschrijven we de uitkomsten van het onderzoek naar de informatie in de jaarrekening over de mogelijkheden die de gemeente Amsterdam heeft om tegenvallers op te vangen. Het eerste aspect dat wordt onderzocht zijn de mogelijkheden die er zijn om incidentele tegenvallers op te vangen: de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit. Een gemeente moet echter niet alleen incidentele tegenvallers kunnen opvangen, maar ook structurele tegenvallers. Daarom kijken we ook naar de ontwikkeling van de mogelijkheid om structurele tegenvallers op te vangen.

Beschikbare incidentele weerstandscapaciteit

Gemeenten moeten aangeven hoe zij denken tegenvallers te kunnen opvangen. Tegelijkertijd zijn zij vrij om zelf te bepalen hoe zij dat precies doen. Dat kan in het geval van eenmalige tegenvallers bijvoorbeeld door de inzet van delen van het eigen vermogen of door het benutten van zogenoemde ‘stille reserves’. Ons hoofdkengetal – de hoogte van de algemene reserve – volgt de keuze van de gemeente Amsterdam.

Hoofdkengetal: algemene reserve

Het ideale kengetal om de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit te meten
De belangrijkste mogelijkheid voor gemeenten om eenmalige tegenvallers op te vangen, bestaat uit het eigen vermogen. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat echter uit zowel de algemene reserve als uit bestemmingsreserves. De bestemmingsreserves zijn die delen van het eigen vermogen die al zijn geoormerkt voor specifieke doelen. Dit betekent dat hoewel het in theorie mogelijk is om deze reserves in te zetten voor het opvangen van incidentele tegenvallers, dit in de praktijk soms niet kan. Het ideale kengetal om de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit te meten is gebaseerd op het deel van het eigen vermogen dat daadwerkelijk kan worden ingezet om incidentele tegenvallers op te vangen. Daarbij houdt het ideale kengetal ook rekening met de aanwezigheid van zogenaamde ‘stille reserves’. Dat zijn bezittingen van de gemeente die voor een lager bedrag in de boeken staan dan waarvoor ze, als dat nodig zou zijn, verkocht kunnen worden.

Voor al deze reserves geldt overigens dat zij niet in liquide middelen worden aangehouden. Dit betekent dat als de reserves worden ingezet, het waarschijnlijk is dat de schuld zal toenemen of dat gemeentelijk bezit te gelde moet worden gemaakt. De inzet van reserves om eenmalige tegenvallers op te vangen is kortom niet zonder gevolgen.

Het praktische kengetal om de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit te meten
Gemeenten moeten aangeven hoe zij denken tegenvallers te kunnen opvangen. Omdat gemeenten echter vrij zijn om zelf te bepalen hoe zij dat precies doen, kiezen wij ervoor om met het praktische kengetal aan te sluiten bij de werkwijze die de gemeente Amsterdam hiervoor zelf hanteert. Dat betekent dat wij als praktisch kengetal de incidentele componenten van de door de gemeente Amsterdam berekende beschikbare weerstandscapaciteit zullen gebruiken.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
De gemeente Amsterdam rapporteert (volgens de wettelijke voorschriften) in de jaarrekeningen over de hoogte van de beschikbare weerstandscapaciteit. De gemeente Amsterdam heeft deze in het verleden gelijkgesteld aan de hoogte van de zogeheten ‘Algemene Risico Reserve’.[78]Jaarrekening 2012, p. 372. Tot 2013 bestond deze Algemene Risico Reserve uit een deel van de algemene reserves. Met ingang van 2013 is het aantal en de omvang van de algemene reserves sterk teruggebracht (en toebedeeld aan de bestemmingsreserves). Vanaf dat moment is er nog maar sprake van één algemene reserve en wordt deze in zijn geheel meegerekend bij de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit van de gemeente Amsterdam.[79]Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014, p. 9; Nota Risicomanagement 2014-2018, vastgesteld door raad op 6 november 2014, p. 7; Jaarrekening 2014, p. 370. Aangezien de algemene reserve (en voorheen de algemene risicoreserve) geschikt is voor het opvangen van eenmalige tegenvallers, gebruiken wij ditzelfde begrip voor ons kengetal beschikbare incidentele weerstandscapaciteit.[80]Daarnaast wordt ook het eventueel onbelegde deel van de Algemene reserve van het Vereveningsfonds tot de beschikbare weerstandscapaciteit gerekend. In de onderzochte periode was hier echter geen sprake van en daarom hebben wij deze post verder buiten beschouwing gelaten (Nota Risicomanagement 2014-2018, vastgesteld door raad op 6 november 2014, p. 7; Jaarrekening 2014, p. 370). Als context is daarnaast de ontwikkeling van het totale eigen vermogen te raadplegen (Zie box Context: Ontwikkeling totaal eigen vermogen).

Ontwikkeling algemene reserve
In figuur 4.5.1 is de ontwikkeling van de gerapporteerde algemene (risico) reserve weergegeven. Hieruit blijkt dat de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit het afgelopen decennium is gegroeid. Context: Ontwikkeling totaal eigen vermogen Lees verder De algemene reserve was in 2015 € 357 miljoen groot. Dit is ruim 2,5 keer zo groot als in 2004 (€ 131 miljoen).

Figuur 4.5.1 – Ontwikkeling algemene reserve Amsterdam (2004 – 2015)
Sluit
Context: Ontwikkeling totaal eigen vermogen

In de Regels Weerstandsvermogen en de jaarrekeningen worden naast de algemene reserve ook andere mogelijkheden genoemd om risico’s te dekken, maar zij worden niet meegenomen in de berekening van de beschikbare weerstandscapaciteit. Voorbeelden zijn positieve exploitatieresultaten, bestemmingsreserves en stille reserves.[81] Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014, p. 8- 11; Jaarrekening 2014, p. 370. Omdat het in theorie (als de nood aan de man is) natuurlijk wel mogelijk is om ook deze bronnen in te zetten voor tegenvallers, laten we als context ook de ontwikkeling van het totale eigen vermogen (inclusief bestemmingsreserves en het resultaat van het afgesloten boekjaar) zien. Zoals eerder gesteld, zal het in de praktijk echter niet altijd mogelijk zijn om het geheel aan bestemmingsreserves in te zetten om incidentele tegenvallers op te vangen. Omdat er geen zicht op de omvang van de Amsterdamse stille reserves, was het verder niet mogelijk om ook de stille reserves mee te nemen in deze historische reeks.[82]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017.

Figuur 4.5.2 – Ontwikkeling totaal eigen vermogen Amsterdam (2004-2015)

In figuur 4.5.2 is de ontwikkeling van het totaal eigen vermogen (algemene reserve, bestemmingsreserves en het resultaat van het afgesloten boekjaar) weergegeven. Hieruit blijkt dat het totaal eigen vermogen is gestegen van € 4,8 miljard in 2004 naar € 7,8 miljard eind 2015. De omvang van de bestemmingsreserves hangt voor een groot deel samen met de reserve afkoopsommen erfpacht (€ 4,7 miljard in 2015).[83]Jaarrekening 2015, p. 21.

Vergelijking algemene reserve met andere gemeenten
Een vergelijking is moeilijk uitvoerbaar, omdat gemeenten zelf bepalen op welke wijze zij de beschikbare weerstandscapaciteit opbouwen en welke incidentele componenten daarin worden meegeteld. Informatie hierover is ook niet eenvoudig landelijk te ontsluiten. Als alternatief zou een vergelijking kunnen worden gemaakt van de ontwikkeling van de algemene reserves (aangezien de Amsterdamse beschikbare incidentele weerstandscapaciteit hieraan is gelijkgesteld). Voor een zuivere vergelijking van de algemene reserve met andere gemeenten moet echter rekening worden gehouden met verschillen in omvang van bestemmingsreserves. Gemeenten die hierin restrictiever zijn, zullen eerder een hogere algemene reserve rapporteren. Deze verschillen betekenen dat vergelijkingen van de algemene reserve met andere gemeenten mogelijk een vertekend beeld laten zien. Om deze redenen hebben wij afgezien van het maken van een vergelijking van de ontwikkeling van de benodigde incidentele weerstandscapaciteit of de algemene reserve van Amsterdam met andere gemeenten. Als context is in de box wel een vergelijking van de ontwikkeling van het totaal eigen vermogen te raadplegen.Context: vergelijking totaal eigen vermogen met andere gemeenten Lees verder

Sluit
Context: vergelijking totaal eigen vermogen met andere gemeenten

Omdat gemeenten in theorie, als de nood aan de man is, het totale eigen vermogen kunnen inzetten om eenmalige tegenvallers op te vangen hebben we hierna de ontwikkeling van het totale eigen vermogen vergeleken met het landelijk gemiddelde van alle gemeenten en de overige G4 gemeenten als illustratie van de verschillen in omvang van de beschikbare weerstandscapaciteit. Uit figuur 4.5.3. blijkt dat het totaal eigen vermogen per inwoner in Amsterdam (2015: € 10.000 per inwoner) veel groter is dan in de overige G4 gemeenten en het landelijk gemiddelde. Wederom wordt dit mede verklaard door de reserve afkoopsommen erfpacht, waardoor de hoogte van de bestemmingsreserves in Amsterdam relatief hoog is.[84]Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017.

Figuur 4.5.3 – Vergelijking totaal eigen vermogen (2011 – 2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
Informatie over de algemene reserve is zonder aanvullende berekeningen in de jaarrekening 2015 terug te vinden. In de financiële hoofdlijnen is tevens een historische reeks opgenomen over de ontwikkeling van de algemene reserve.

Tabel 4.5.1 – Beschikbaarheid en toegankelijkheid algemene reserve
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Ja

Informatie over de omvang en ontwikkeling van de algemene reserve is beschikbaar en eenvoudig te raadplegen in de jaarrekening 2015.

Beschikbare structurele weerstandscapaciteit

Bij de beschikbare structurele weerstandscapaciteit gaat het om de mogelijkheden die een gemeente heeft om tegenvallers op te vangen die een voortdurend effect hebben op de gemeentelijke baten en lasten. Grofweg heeft een gemeente hier twee mogelijkheden voor. De eerste is de mogelijkheid om de lasten van lopende programma’s en bedrijfsvoering te verminderen. De tweede is de mogelijkheid om de gemeentelijke opbrengsten te verhogen. Dit brengt ons op twee hoofdkengetallen: de wendbaarheid van de kosten en het potentieel voor hogere inkomsten (in de vorm van belastingdruk).

Hoofdkengetal: wendbaarheid van de kosten

Het ideale kengetal voor het meten van de wendbaarheid van de kosten
Een instrument voor gemeenten om structurele tegenvallers op te vangen, is de mogelijkheid om (relatief) snel de lasten die op de begroting drukken te verminderen: de wendbaarheid van de kosten. Het ideale kengetal om deze wendbaarheid te meten, richt zich daarom allereerst op de kostenstructuur van de gemeente en brengt de verhouding tussen vaste en flexibele kosten in beeld. Deze verhouding vertelt echter niet ‘het hele verhaal’ van de werkelijke wendbaarheid van de kosten. Of een gemeente daadwerkelijk wendbaarheid kan inzetten om structurele tegenvallers op te vangen, hangt namelijk niet alleen af van de kostenstructuur. Minstens zo belangrijk is welke activiteiten geraakt worden door het bezuinigen op de kosten en hoe deze activiteiten zijn gefinancierd (of in welke mate ze de gemeente geld opleveren). Het is immers maar de vraag of een activiteit het toelaat om deze ‘minder te doen’, bijvoorbeeld vanwege wettelijke verplichtingen. Daarnaast zal een deel van de activiteiten gefinancierd zijn met incidentele financieringsbronnen of kan de activiteit opbrengsten opleveren en (deels) voorzien in zijn eigen financiering. Bezuinigen op dit soort activiteiten levert minder (of zelfs niets) op voor het opvangen van een structureel tekort. Het ideale kengetal voor de wendbaarheid van de kosten meet daarom niet alleen de verhouding tussen vaste en flexibele kosten, maar houdt ook rekening met de mate waarin activiteiten daadwerkelijk kunnen worden verminderd (of beëindigd) en de wijze van financiering van deze activiteiten.

Het praktische kengetal voor het meten van de wendbaarheid van de kosten
Om te beoordelen in welke mate een gemeente beschikt over wendbaarheid wordt voornamelijk gekeken naar het aandeel van niet of moeilijk beïnvloedbare lasten in de totale lasten (of ten opzichte van de totale baten). Deze gedachte ligt ook ten grondslag aan het in BBV verplichte kengetal voor de netto schuldquote. Dit kengetal geeft weer hoe groot de netto schuld van een gemeente is ten opzichte van de totale baten. Dit geeft een indruk van de mate waarin de rentelasten, die moeilijk beïnvloedbaar zijn, drukken op de begroting.[85] Staatsblad 2015, nr. 206, Besluit van 15 mei 2015, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met het opnemen van kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Nota van Toelichting, p. 4. De adviescommissie van VNG adviseerde voor de wendbaarheid een kengetal dat naar wat meer vaste lasten keek (ten opzichte van de totale lasten): rentelasten, afschrijvingen, vaste personeelslasten en lasten als gevolg van langlopende contracten.[86]De adviescommissie stelt aanvullend ook voor om het kengetal netto schuldquote te hanteren, maar dan vooral met het oog op het risico van stijgende, niet beïnvloedbare lasten als gevolg van rentestijgingen (Adviescommissie VNG, Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten, 8 mei 2014, p. 31).

Wij hebben ervoor gekozen om vooralsnog af te zien van een kengetal dat de mate van wendbaarheid in de begroting uitdrukt. De reden daarvoor is dat het niet alleen moeilijk is om een goede inschatting te maken van de werkelijke verhouding tussen vaste en flexibele kosten in de jaarstukken, maar dat dan ook nog geen rekening is gehouden met de mate waarin activiteiten daadwerkelijk verminderd kunnen worden en welk effect dit heeft op de gemeentelijke opbrengsten. Een praktisch kengetal dat een redelijk betrouwbaar beeld schetst van de werkelijke wendbaarheid in de kosten is daarom naar onze mening vooralsnog niet voorhanden. De gemeente beschikt zelf ook niet over een kengetal of informatie waarmee de wendbaarheid in de kosten goed in beeld valt te brengen.[87] Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017; Gespreksverslag DMC, 19 januari 2017.

Hoofdkengetal: belastingdruk

Het ideale kengetal voor het meten van het potentieel voor hogere inkomsten
Een instrument voor gemeenten om structurele tegenvallers op te vangen, bestaat uit de mogelijkheid om de gemeentelijke inkomsten te verhogen. Dit kan betekenen dat een gemeente bestaande inkomsten, zoals belastingen, verhoogt. Ook kan het betekenen dat een gemeente ervoor kiest om nieuwe inkomstenbronnen aan te boren, bijvoorbeeld door nieuwe activiteiten te ontplooien. Het ideale kengetal voor het meten van dit potentieel voor hogere inkomsten houdt rekening met zowel de mogelijkheid om bestaande inkomsten te verhogen als de mogelijkheid om nieuwe inkomstenbronnen aan te spreken.

Het praktische kengetal voor het meten van het potentieel voor hogere inkomsten
Het is praktisch ondoenlijk om in een kengetal rekening te houden met alle mogelijkheden die een gemeente heeft om nieuwe inkomstenbronnen aan te spreken. Daarom richten kengetallen die het potentieel voor structureel hogere inkomsten meten zich voornamelijk op de bestaande inkomsten en in het bijzonder op de gemeentelijke belastingen en heffingen.

In sommige gevallen is de mogelijkheid om dit soort inkomsten te verhogen door de wet begrensd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de afvalstoffenheffing, die niet hoger mag zijn dan de kosten die de gemeente voor deze activiteiten maakt. In het geval van de Onroerendezaakbelasting (OZB) bestaat een dergelijke bovengrens niet.[88]De Nederlandse gemeenten zijn als geheel wel gehouden aan de zogenaamde ‘macronorm’ die de stijging van de OZB maximeert, echter voor afzonderlijke gemeenten geldt dit plafond niet. Dat neemt niet weg dat vanuit bestuurlijk of politiek oogpunt een verdere stijging van de OZB soms niet haalbaar is. Wanneer dit het geval is, valt vanzelfsprekend niet goed in een kengetal te vatten, maar door de lokale lastendruk af te zetten tegen het landelijk gemiddelde ontstaat wel een globale indruk van de haalbaarheid: voor een gemeente die al ver boven het gemiddelde zit met lokale belastingen en heffingen, zal het minder snel haalbaar zijn om op deze wijze structurele tegenvallers op te vangen.

Onderdeel van de verplichte kengetallen uit het BBV is het kengetal belastingcapaciteit. Dit kengetal drukt de belastingcapaciteit in een gemeente uit op basis van de gemiddelde woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing) voor een gezin ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Dit verplichte BBV-kengetal hanteren we als praktisch kengetal voor het meten van het potentieel aan hogere inkomsten.[89] Op dit kengetal is door VNG kritiek geuit. Volgens VNG gaat dit kengetal ten onrechte uit van een vergelijking op basis van gemiddelde woonlasten en zou een vergelijking op basis van de geldende tarieven (bijvoorbeeld het percentage van de WOZ-waarde bij de OZB) meer op zijn plaats zijn, omdat dit beter aansluit op de eisen die op grond van de Financiële verhoudingswet aan zogeheten artikel 12 steun worden verbonden (VNG, Brief betreffende Herziening handleiding artikel 12 Fvw met ingang van 2017, 22 maart 2016). Omwille van de leesbaarheid noemen wij dit kengetal echter ‘belastingdruk’.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Het BBV-kengetal ‘belastingcapaciteit’ is pas sinds de jaarrekening 2015 verplicht. Informatie over de gemiddelde woonlasten en onderliggende tarieven is daarentegen sinds 2004 al in de paragraaf lokale heffingen van de Amsterdamse jaarrekening terug te vinden. De gemeente Amsterdam maakt voor deze cijfers gebruik van de Kerngegevens belastingen grote gemeenten, die sinds 2002 jaarlijks wordt opgesteld door het onderzoekscentrum COELO van de Rijksuniversiteit Groningen.[90] Jaarrekening 2015, p. 387; COELO, Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2015, datum onbekend, p. 6. De cijfers over de lokale lasten in de Amsterdamse jaarrekening komen echter niet in alle jaren overeen met de rapportages van COELO zelf.[91] De gemiddelde woonlasten komen in 2004-2006, 2009, 2011 en 2014 niet met elkaar overeen. Voor de afvalstoffenheffing is dat structureel het geval in de periode 2004-2009 (en 2011). Daarnaast wordt tussen verschillende jaarrekeningen ook niet altijd consequent gerapporteerd.[92] Een voorbeeld is dat in de jaarrekeningen 2014 en 2015 voor de jaren 2012 (631) en 2013 (628) andere cijfers worden gerapporteerd ten opzichte van de oorspronkelijke jaarrekeningen, waar het gaat om respectievelijk 642 en 637 (Jaarrekening 2012, p. 389; Jaarrekening 2013, p. 379; Jaarrekening 2014, p. 384; Jaarrekening 2015, p. 387). Om deze redenen is ervoor gekozen om bij het opstellen van de historische reeksen uit te gaan van de cijfers van COELO, waarbij het gelijk aan de Amsterdamse begrotingen en jaarrekeningen om openbare informatie gaat. Kenmerkend voor de gegevens van COELO is dat daarbij de lokale lasten voor een meerpersoonshuishouden niet worden berekend voor het landelijk gemiddelde, maar als een gemiddelde van de grote gemeenten in Nederland (in de Amsterdamse jaarrekeningen wordt een vergelijking met de andere G4-gemeenten gemaakt).[93] Omdat we gebruik maken van de Kerngegevens belastingen grote gemeenten van COELO gaat het niet om het landelijke gemiddelde van àlle Nederlandse gemeenten, maar om het gemiddelde van de 35-36 grootste gemeenten. COELO rapporteert in 2009 en 2010 verder zelf afwijkend over de woonlasten: in tegenstelling tot meerpersoonshuishoudens gaat het om een gemiddeld tarief inclusief eenpersoonshuishoudens. Dat levert echter weinig problemen op, omdat het bij de beoordeling van de belastingdruk vooral gaat om de verhouding tussen Amsterdam en de andere grote gemeenten (COELO, Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2015, datum onbekend, p.6; COELO, Belastingoverzicht grote gemeenten 2009, februari 2009, p. 41, 45; COELO, Belastingoverzicht grote gemeenten 2010, 2010, p. 41, 45).

De gemeente Amsterdam presenteert ook een tweede kengetal genaamd ‘onbenutte belastingcapaciteit’. Dit tweede kengetal wordt geïntroduceerd in de paragraaf weerstandsvermogen en maakt onderdeel van de beschikbare weerstandscapaciteit. In dit geval wordt de onbenutte belastingcapaciteit berekend als 5% van de totale belastingopbrengsten.[94] Jaarrekening 2015, p. 410; Nota Risicomanagement 2014-2018, vastgesteld door raad op 6 november 2014, p. 7. Dit betekent dat wanneer de belastingopbrengsten dalen ook de onbenutte belastingcapaciteit daalt. Als gevolg hiervan laat dit ‘Amsterdamse’ kengetal een tegenovergestelde ontwikkeling zien als het BBV-kengetal voor onbenutte belastingcapaciteit. Omdat we het niet plausibel achten dat als de Amsterdamse belastingopbrengsten dalen de theoretische ruimte voor toekomstige belastingopbrengsten ook afneemt, hebben wij dit ‘Amsterdamse’ kengetal niet gebruikt en hebben wij het BBV-kengetal gehandhaafd.

Ontwikkeling belastingdruk
In figuur 4.5.4. geven we de ontwikkeling van de belastingdruk op basis van de gemiddelde woonlasten voor meerpersoonshuishouden weer. Daaruit blijkt dat de woonlasten in Amsterdam beneden gemiddeld zijn. In vergelijking met andere grote gemeenten zal het zodoende sneller haalbaar zijn om structurele tegenvallers op te vangen door het verhogen van de lokale belastingen en heffingen (daarbij geen rekening houdend met politieke wensen of de mogelijkheden en bereidheid van burgers om deze hogere lasten daadwerkelijk te dragen). In de jaren 2011-2012 naderde Amsterdam het gemiddelde van de andere grote gemeenten. In 2015 is de belastingdruk echter weer teruggebracht naar 91% en ligt daarmee opnieuw ruim onder het gemiddelde. Deze afnemende belastingdruk is overigens daadwerkelijk het gevolg van dalende Context: opbouw lokale heffingen 2004 – 2015Lees verder lokale lasten voor de inwoners van de gemeente Amsterdam (zie verder box Context: opbouw lokale heffingen 2004-2015).

Figuur 4.5.4 - Ontwikkeling belastingdruk Amsterdam (2004 – 2015)
Sluit
Context: opbouw lokale heffingen 2004 – 2015

Het kengetal belastingdruk geeft de relatieve belastingdruk weer: de woonlasten van Amsterdam ten opzichte van het gemiddelde van de grote gemeenten. De absolute ontwikkeling van de lokale lastendruk kan daarmee overeenkomen, maar dat hoeft niet. Dit hangt immers af van de ontwikkeling van de lokale lasten in de andere grote gemeenten. Als context geven we daarom in figuur 4.5.5 een overzicht van de absolute ontwikkeling van de Amsterdamse woonlasten, waarbij tevens de onderliggende afvalstoffenheffing, de eigenaarstarieven OZB[95] In de Amsterdamse jaarrekeningen wordt het OZB-tarief als percentage van de WOZ-waarde gerapporteerd. In de Kerngegevens belastingen grote gemeenten van COELO zijn ook de absolute eigenaarstarieven OZB terug te vinden. Deze zijn in de figuur verwerkt. en de rioolheffing zijn onderscheiden. Uit deze figuur blijkt dat er sinds 2012 niet alleen sprake is van een relatieve daling, maar dat er ook sprake is van een absolute daling. In het bijzonder valt op dat de tarieven voor de afvalstoffenheffing zijn afgenomen. De OZB-tarieven laten daarentegen ook na 2012 nog een stijgende lijn zien.

Figuur 4.5.5 - Ontwikkeling gemiddelde woonlasten Amsterdam (2004-2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening 2015 is het verplichte BBV-kengetal ‘belastingcapaciteit’ opgenomen, toegelicht en vergeleken met het voorgaande jaar. In de paragraaf lokale heffingen zijn daarnaast de Amsterdamse woonlasten evenals de bijbehorende tarieven terug te vinden inclusief een vergelijking met de G4, de grote gemeenten en voorgaande jaren.

Ten aanzien van de toegankelijkheid valt wel op dat de informatie over voorgaande jaren niet altijd spoort met de gerapporteerde tarieven in de desbetreffende jaren. Dit doet zich ook nog voor in de jaarrekening 2015.[96] In de jaarrekening 2015 wordt voor de jaren 2012 (631) en 2013 (628) andere cijfers worden gerapporteerd ten opzichte van de oorspronkelijke jaarrekeningen, waar het gaat om respectievelijk 642 en 637. Daarnaast presenteert Amsterdam in de paragraaf weerstandsvermogen ook een tweede kengetal ‘onbenutte belastingcapaciteit’, dat bij lagere lokale lasten een daling van de onbenutte belastingcapaciteit laat zien,[97] De gepresenteerde onbenutte belastingcapaciteit in de paragraaf weerstandsvermogen betreft namelijk een afname van € 17 miljoen (2013) naar € 14 miljoen (2014-2016) en vervolgens € 12 miljoen (2017) (Jaarrekening 2013, p. 365; Jaarrekening 2014, p. 370; Jaarrekening 2015, p. 410; Begroting 2016, p. 253; Begroting 2017, p. 362). terwijl het BBV kengetal in principe een stijging laat zien. Dit tweede, Amsterdamse, kengetal creëert daarmee verwarring en draagt niet bij aan de toegankelijkheid. Ondanks het positieve feit dat de ontwikkeling van lokale lasten afdoende wordt toegelicht, vinden wij om deze redenen dat er slechts sprake is van een deels toegankelijk kengetal.

Tabel 4.5.2 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid belastingdruk
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Deels

Informatie over (de ontwikkeling van) de Amsterdamse woonlasten ten opzichte van de peer group en grote gemeenten is beschikbaar en wordt afdoende toegelicht. Vergelijkende cijfers over voorgaande jaren sporen echter niet altijd met rapportages uit de desbetreffende jaren en het gebruik van een tweede kengetal ‘onbenutte belastingcapaciteit’ is verwarrend.

Verbonden partijen

Niet alle gemeentelijke taken worden daadwerkelijk door de gemeentelijke organisatie zelf uitgevoerd. Door middel van samenwerking en deelneming in organisaties kunnen gemeenten ook een deel van hun taken laten uitvoeren. Deze taken worden dan uitgevoerd door een verbonden partij.[98]Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. De consequentie hiervan is dat de gemeente nog steeds belangen en verantwoordelijkheden heeft bij de uitvoering van deze taken door verbonden partijen, maar dat de financiële aspecten niet meer zichtbaar zijn in financiële kengetallen die strikt zijn gebaseerd op de gemeentelijke financiële huishouding. Hierdoor bestaat het risico dat buiten het directe gezichtsveld problemen bij verbonden partijen kunnen ontstaan waarvoor uiteindelijk de rekening bij de gemeente (en eventuele andere deelnemers in de verbonden partij) kan komen te liggen. Voor een volledig beeld van de financiële positie van een gemeente is het daarom belangrijk ook oog te hebben voor de financiële positie van verbonden partijen.

Financiële positie verbonden partijen

Idealiter meet het kengetal de precieze kans dat een gemeente wordt aangesproken om financieel bij te springen bij een verbonden partij die in problemen verkeert (en de bijbehorende financiële omvang). Allereerst moet hiervoor per verbonden partij duidelijk zijn wat de kans is dat zich dusdanige problemen kunnen voordoen dat de gemeente daadwerkelijk wordt aangesproken. Dit vereist dat min of meer op dezelfde wijze de financiële positie van de verbonden partijen wordt geanalyseerd als van de gemeente zelf. Daarnaast betekent dit dat per verbonden partij volledig in beeld is op welke wijze en in welke omvang de gemeente financieel kan worden aangesproken. Dit laatste is bijvoorbeeld afhankelijk van het financiële of maatschappelijke belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft, maar ook van dergelijke belangen van andere gemeenten of organisaties in dezelfde verbonden partij.

Tegelijkertijd is het de vraag of een dergelijke diepgang echt nodig (en haalbaar is). In het uiterste geval ontstaat zelfs een soort ‘Droste’ effect: want moet er dan ook niet worden gekeken naar de verbonden partijen van de verbonden partijen? Wij zijn van mening dat een zeer gedetailleerde en diepgaande analyse niet nodig is om toch een zinnig beeld te krijgen van de financiële positie van aan de gemeente verbonden partijen. Om deze reden beperken wij ons tot drie hoofdkengetallen die - op basis van de eerder gebruikte indeling van de financiële positie van een gemeente naar prestaties, risico’s en mogelijkheden - een globaal beeld schetsen van de financiële positie van verbonden partijen. De drie hoofdkengetallen beslaan de ontwikkeling van het financieel resultaat, de blootstelling aan risico’s en de ontwikkeling van het eigen vermogen.

Vergelijking met andere gemeenten
Een vergelijking van de financieel resultaten, risico’s en het eigen vermogen van de verbonden partijen van Amsterdam met die van andere gemeenten is niet goed mogelijk. De benodigde informatie over verbonden partijen voor deze vergelijking is landelijk niet eenvoudig beschikbaar en een diepgaande analyse van verbonden partijen voor de overige G4 gemeenten is te bewerkelijk voor dit onderzoek, dat gericht is op de gemeente Amsterdam.

Hoofdkengetal: financieel resultaat van verbonden partijen

Het ideale kengetal voor het meten van het financieel resultaat van verbonden partijen
Het totaal financieel resultaat van alle verbonden partijen geeft een indicatie van de mate waarin deze organisaties in staat zijn hun taken uit te voeren zonder dat hierbij tekorten ontstaan. Als er sprake is van afnemend (of zelfs voortdurend negatief) totaal resultaat bij verbonden partijen dan kan dit gevolgen hebben voor de activiteiten die deze organisaties uitvoeren of kan dit ertoe leiden dat de gemeente financieel moet bijspringen. Het ideale kengetal brengt daarmee de ontwikkeling van het financieel resultaat van de verbonden partijen in beeld.

Het praktische kengetal voor het meten van het financieel resultaat van verbonden partijen
Gemeenten zijn verplicht per verbonden partij informatie te geven over het (verwachte) financieel resultaat.[99]BBV, art. 15. Voor ons ideale kengetal willen wij daarentegen een geaggregeerd beeld schetsen van alle verbonden partijen gezamenlijk. Het kan echter voorkomen dat een gemeente een klein belang heeft in een grote verbonden partij (met navenant omvangrijke financiële resultaten). Als uitsluitend de gerapporteerde financiële resultaten per verbonden partij zouden worden opgeteld, ontstaat hierdoor een vertekend beeld. Om deze reden kiezen wij voor een praktisch kengetal dat de gerapporteerde financiële resultaten weegt naar het gemeentelijk belang in de verbonden partij.

Toepasbaarheid kengetal op jaarstukken Amsterdam
In de paragraaf verbonden partijen van de Amsterdamse jaarrekeningen wordt op zich redelijk uitgebreid gerapporteerd over de financiële aspecten van verbonden partijen. Sinds 2009 wordt per deelneming inzicht gegeven in onder andere het bestuurlijk en financieel belang.[100]In eerdere jaren ging het niet alleen om de boekwaarde en het dividend van deelnemingen, maar ook leningen en garanties werden gerapporteerd. In de jaarrekening 2015 gaat het alleen nog om de boekwaarde. In 2014 is daaraan het eigen en vreemd vermogen evenals het resultaat toegevoegd. Vanaf de jaarrekening 2015 wordt verder ook uitgebreid gerapporteerd over het bestuurlijk belang en de financiële aspecten van andere verbonden partijen dan deelnemingen, namelijk gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en verenigingen.

Bovenstaande leidt ertoe dat we ons wat betreft de meerjarige analyse hebben beperkt tot de deelnemingen en de periode 2013 – 2015. In het bijzonder hebben wij ons voor deze meerjarige analyses beperkt tot deelnemingen die ook ten tijde van de begroting 2017 nog tot de verbonden partijen van de gemeente Amsterdam behoorden. Desondanks bleek het voor een deel van deze deelnemingen niet mogelijk om op basis van de jaarrekeningen een meerjarige analyse te maken, omdat voor sommige deelnemingen niet voor alle jaren gegevens beschikbaar waren of dat het onduidelijk was op welk boekjaar de vermelde financiële informatie betrekking had.[101] DMC geeft aan intern over gegevens te beschikken waarmee de financiële aspecten van verbonden partijen te volgen zijn (Antwoord DMC d.d. 24 februari 2017). Uiteindelijk hebben wij ons daarom in de hierna volgende analyses beperkt tot 11 deelnemingen (van de in totaal 23 deelnemingen).[102] Het gaat om de volgende 11 deelnemingen: AEB Holding NV, Amsterdam Clipper Beheer BV, De Amsterdamse Compagnie NV, Exploitatiemaatschappij Carré BV, GVB Holding NV, Havenbedrijf Amsterdam NV, Luchthaven Schiphol NV, Matrix Innovation Center, NV Bank Nederlandse Gemeenten, RAI Holding BV en Schiphol Area Development Company NV. De omvang van de gerapporteerde resultaten hebben wij per deelneming gewogen naar het bestuurlijke belang, te weten het gemeentelijke aandelenpercentage. Vervolgens hebben wij de afzonderlijke gewogen financiële resultaten van de 11 deelnemingen bij elkaar opgeteld om tot het totaal financieel resultaat per jaar te komen.

Ontwikkeling financieel resultaat 11 deelnemingen
In figuur 4.6.1 is de berekende ontwikkeling van het totale resultaat voor de 11 onderzochte deelnemingen weergegeven. Daaruit blijkt dat het gerapporteerde financieel resultaat voor deze 11 deelnemingen in de periode 2013 – 2015 een sterke stijging laat zien. Deels hangt dit samen met de verzelfstandiging van AEB Holding NV die in 2014 voor het eerst meetelt. Deels is er sprake van verbeteringen in het gerapporteerde financieel resultaat bij de Luchthaven Schiphol NV waarvan het (gewogen) financieel resultaat toenam van € 45 miljoen in 2013 tot € 76 miljoen in 2015. Context: financieel resultaat van de 11 deelnemingen afzonderlijkLees verder Als context is in de box een overzicht van de financiële resultaten van alle 11 deelnemingen afzonderlijk terug te vinden.

Figuur 4.6.1 - Ontwikkeling gewogen totaal financieel resultaat 11 deelnemingen Amsterdam (2013 – 2015)
Sluit
Context: financieel resultaat van de 11 deelnemingen afzonderlijk

Ons kengetal schetst een geaggregeerd beeld van het (gewogen) financieel resultaat van 11 deelnemingen van de gemeente Amsterdam. Tegelijkertijd kan het financieel resultaat sterk verschillen tussen de deelnemingen en hoeft dit, vanwege de soms sterk uiteenlopende soort activiteiten, ook niet met elkaar samen te hangen: met de ene deelneming kan het goed gaan, terwijl de andere deelneming in grote problemen verkeert. Om deze reden zijn wij ook nagegaan in welke mate er bij de 11 deelnemingen afzonderlijk sprake is van positieve (of negatieve) financiële resultaten. In de volgende figuur hebben wij daarom als context ook het cumulatieve (gewogen) resultaat per deelneming voor dezelfde periode 2013-2015 weergegeven. Hieruit blijkt dat de Luchthaven Schiphol BV en het Havenbedrijf Amsterdam NV van de 11 onderzochte deelnemingen veruit het hoogste financieel resultaat hebben gerapporteerd. De Exploitatiemaatschappij Carré BV, de Schiphol Area Development Company NV en de Amsterdamse Compagnie NV zijn daarentegen over deze periode verlieslatend.

Figuur 4.6.2 - Cumulatief gewogen financieel resultaat 11 deelnemingen Amsterdam (2013 – 2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening van Amsterdam is informatie over de financiële resultaten van verbonden partijen beschikbaar in de paragraaf verbonden partijen. Met het tevens opnemen van andere verbonden partijen dan deelnemingen is de informatie completer geworden. Daarentegen is nog niet voor elke verbonden partij een financieel resultaat gerapporteerd en is niet duidelijk op welk boekjaar de gepresenteerde informatie betrekking heeft met als gevolg dat slechts 11 van de 23 deelnemingen konden worden meegenomen in de meerjarige analyse. Om deze redenen vinden we de informatie over de financiële resultaten van verbonden partijen maar gedeeltelijk beschikbaar.

De informatie is naar ons oordeel ook slechts deels toegankelijk. De financiële informatie is zonder aanvullende berekeningen per verbonden partij terug te vinden, maar er wordt geen geaggregeerd beeld geschetst over (de ontwikkeling van) het financiële resultaat van verbonden partijen of anderszins op hoofdlijnen hierop ingegaan (dit is overigens ook niet verplicht). Verder wordt er in de paragraaf verbonden partijen geen toelichting gegeven op het verlies van De Amsterdamse Compagnie in 2015.

Tabel 4.6.1 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid totaal financieel resultaat verbonden partijen
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Deels

Deels

In principe wordt per verbonden partij het financieel resultaat weergegeven, maar de gepresenteerde informatie is incompleet en bovendien is het boekjaar onduidelijk. Er wordt verder geen geaggregeerd beeld geschetst van de omvang en ontwikkeling van het financieel resultaat van de verbonden partijen gezamenlijk (dit is overigens niet wettelijk verplicht). Tegelijkertijd worden ontwikkelingen bij afzonderlijke verbonden partijen beperkt toegelicht.

Hoofdkengetal: blootstelling aan risico’s verbonden partijen

Het ideale kengetal voor de blootstelling aan risico’s door verbonden partijen
Net als een gemeente zelf, kunnen ook verbonden partijen blootgesteld zijn aan risico’s die kunnen uitmonden in financiële tegenvallers. Om te kunnen beoordelen in hoeverre de financiële positie van een gemeente hierdoor kan worden beïnvloed, is inzicht in de risico’s waaraan de verbonden partijen zijn blootgesteld van belang. Het ideale kengetal geeft weer in welke mate de verbonden partijen van de gemeente zijn blootgesteld aan risico’s.

Het praktische kengetal voor de blootstelling aan risico’s door verbonden partijen
Net als bij de risico’s voor de gemeente zelf is het praktisch ondoenlijk om een compleet overzicht te maken van alle mogelijke risico’s waaraan verbonden partijen zijn blootgesteld en deze vervolgens te waarderen. Om deze reden hanteren wij als praktisch kengetal de blootstelling aan risico’s bij verbonden partijen die in beeld is bij de gemeente op basis van een systematische analyse van de verbonden partijen.

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Sinds 2009 werd in de Amsterdamse jaarrekeningen per deelneming inzicht gegeven in de behaalde beleidsresultaten, de risico’s en ontwikkelingen. Het betrof daarbij een kwalitatieve beschrijving van de risico’s. Conform een wijziging in het BBV per maart 2016 wordt in de jaarrekening 2015 in de paragraaf verbonden partijen alleen nog ingegaan op het bestuurlijke belang en de financiële aspecten van verbonden partijen; beleidsinformatie, risico’s en ontwikkelingen moeten terugkomen in de programmabegroting.[103] In de begroting 2017 komen verbonden partijen daadwerkelijk terug in de programmabegroting. In de paragraaf verbonden partijen is per verbonden partij verwezen naar het programmaonderdeel waarop deze betrekking heeft. De uitgebreidere toelichting op de deelnemingen maakt in de begroting 2017 geen onderdeel meer uit van de paragraaf verbonden partijen. Voor een aantal deelnemingen is in de paragraaf verbonden partijen nog wel een toelichting opgenomen op de beleidsontwikkelingen die ten grondslag liggen aan de gepresenteerde financiële informatie, maar risico’s worden daarbij niet expliciet genoemd. Daarvoor wordt verwezen naar de beschrijving van de gemeentebrede risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen.[104] Jaarrekening 2015, p. 395-399; Begroting 2017, p. 37. Op basis van deze kwalitatieve informatie in de Amsterdamse jaarrekening was het niet mogelijk om de ontwikkeling weer te geven van de risico’s waaraan de verbonden partijen blootgesteld zijn. Op dit moment ontwikkelt de gemeente een Jaarverslag Deelnemingen, waarin naar verwachting aandacht zal zijn voor risicomanagement.[105] Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017.

Ontwikkeling risico’s verbonden partijen
Omdat het gekozen kengetal niet toepasbaar is op de Amsterdamse jaarstukken, heeft de rekenkamer voor 2015 op basis van interne risico-overzichten zelf in beeld gebracht wat aan verbonden partijen gerelateerde risico’s zijn. In 2015 gaat het daarbij om zo’n € 72 miljoen. Dit is echter slechts een indicatief beeld. De reden hiervoor is allereerst dat de geïdentificeerde risico’s zogeheten resterende risico’s voor de gemeente zijn. Dat wil zeggen dat het de resterende blootstelling voor de gemeente betreft nadat risicobeheersingsmaatregelen bij de verbonden partij zelf of bij de gemeente zijn getroffen. Dit is vanzelfsprekend relevante informatie vanuit het oogpunt van de financiële positie, maar past niet goed bij het door ons gekozen perspectief waarbij de verbonden partij zelf centraal staat. De omvang van deze risico’s is daarmee moeilijk te analyseren in relatie tot, bijvoorbeeld, het eigen vermogen van de verbonden partijen. Daarnaast is de omvang bepaald op basis van de zogenaamde relatieve bijdrage van deze risico’s aan de benodigde weerstandscapaciteit. Een meer precieze berekening van de blootstelling van deze risico’s vergt een afzonderlijke analyse per risico die niet eenvoudig uitvoerbaar is in het systeem dat de gemeente Amsterdam gebruikt om risico’s te analyseren. Tenslotte bevatten de interne overzichten niet alle resterende risico’s, maar alleen de risico’s die voor meer dan 1% aan de berekende benodigde weerstandscapaciteit bijdragen.[106] Intern overzicht ‘Onderbouwing weerstandscapaciteit bij jaarrekening 2015’, datum onbekend.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In eerdere jaarrekeningen werden per verbonden partij de risico’s kwalitatief beschreven. Een (kwantitatief) overzicht van de risico’s rondom verbonden partijen, maakt geen onderdeel meer uit van de rapportage in de jaarrekening 2015 (en is ook niet wettelijk verplicht). Om deze reden beoordelen wij de beschikbaarheid en toegankelijkheid van dit kengetal als onvoldoende.

Tabel 4.6.2 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid bloostelling aan risico’s verbonden partijen
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Nee

Nee

Een overzicht van de risico’s waaraan verbonden partijen zijn blootgesteld, maakt geen onderdeel uit van de jaarrekening 2015 (dit is overigens niet wettelijk verplicht).

Hoofdkengetal: eigen vermogen van verbonden partijen

Het ideale kengetal voor het meten van het eigen vermogen van verbonden partijen
De ontwikkeling van het eigen vermogen geeft een beeld van de mate waarin de verbonden partijen zelfstandig in staat zijn om incidentele tegenvallers op te vangen. Een hoog eigen vermogen betekent dat de kans kleiner wordt dat de gemeente financieel zal moeten bijspringen als zich problemen voordoen. Naar mate het eigen vermogen lager wordt, neemt deze kans juist weer toe. Het ideale kengetal meet daarom de hoogte van het eigen vermogen dat verbonden partijen beschikbaar hebben om eenmalige tegenvallers op te vangen.

Het praktische kengetal voor het meten van het eigen vermogen van verbonden partijen
Gemeenten zijn verplicht per verbonden partij informatie te geven over de (verwachte) omvang van het eigen vermogen.[107]BBV, art. 15. Voor ons ideale kengetal willen wij daarentegen een geaggregeerd beeld schetsen van alle verbonden partijen gezamenlijk. Het kan echter voorkomen dat een gemeente een klein belang heeft in een grote verbonden partij (met navenant omvangrijk eigen vermogen). Als uitsluitend de gerapporteerde eigen vermogens per verbonden partij zouden worden opgeteld, ontstaat hierdoor een vertekend beeld. Om deze reden kiezen wij voor een praktisch kengetal dat de gerapporteerde financiële resultaten weegt naar het gemeentelijk belang in de verbonden partij.

Toepasbaarheid van het kengetal op de Amsterdamse jaarstukken
Analoog aan het financiële resultaat hebben wij ons ook voor het eigen vermogen beperkt tot de 11 deelnemingen waarvoor het mogelijk was een meerjarige analyse voor de periode 2013 – 2015 te maken.Waarom is de meerjarige analyse beperkt tot 11 deelnemingen? Lees verder De omvang van het gerapporteerde eigen vermogen hebben wij per deelneming gewogen naar het bestuurlijke belang, te weten het gemeentelijke aandelenpercentage. Vervolgens hebben wij de afzonderlijke gewogen eigen vermogens van de 11 deelnemingen bij elkaar opgeteld om tot het totaal eigen vermogen per jaar te komen.

Sluit
Waarom is de meerjarige analyse beperkt tot 11 deelnemingen?

In de paragraaf verbonden partijen van de Amsterdamse jaarrekeningen wordt op zich redelijk uitgebreid gerapporteerd over de financiële aspecten van verbonden partijen. Sinds 2009 wordt per deelneming inzicht gegeven in onder andere het bestuurlijk en financieel belang.[108]In eerdere jaren ging het niet alleen om de boekwaarde en het dividend van deelnemingen, maar ook leningen en garanties werden gerapporteerd. In de jaarrekening 2015 gaat het alleen nog om de boekwaarde. In 2014 is daaraan het eigen en vreemd vermogen evenals het resultaat toegevoegd. Vanaf de jaarrekening 2015 wordt verder ook uitgebreid gerapporteerd over het bestuurlijk belang en de financiële aspecten van andere verbonden partijen dan deelnemingen, namelijk gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en verenigingen.

Bovenstaande leidt ertoe dat we ons wat betreft de meerjarige analyse moesten beperken tot de deelnemingen en de periode 2013 – 2015. In het bijzonder hebben wij ons voor deze meerjarige analyses beperkt tot deelnemingen die ook ten tijde van de begroting 2017 nog tot de verbonden partijen van de gemeente Amsterdam behoorden. Desondanks bleek het voor een deel van deze deelnemingen niet mogelijk om op basis van de jaarrekeningen een meerjarige analyse te maken, omdat voor sommige deelnemingen niet voor alle jaren gegevens beschikbaar waren of dat het onduidelijk was op welk boekjaar de vermelde financiële informatie betrekking had.[109]DMC geeft aan intern over gegevens te beschikken waarmee de financiële aspecten van verbonden partijen te volgen zijn (Antwoord DMC d.d. 24 februari 2017). Uiteindelijk hebben wij ons daarom in de hierna volgende analyses beperkt tot 11 deelnemingen (van de in totaal 23 deelnemingen).[110] Het gaat om de volgende 11 deelnemingen: AEB Holding NV, Amsterdam Clipper Beheer BV, De Amsterdamse Compagnie NV, Exploitatiemaatschappij Carré BV, GVB Holding NV, Havenbedrijf Amsterdam NV, Luchthaven Schiphol NV, Matrix Innovation Center, NV Bank Nederlandse Gemeenten, RAI Holding BV en Schiphol Area Development Company NV.

Ontwikkeling eigen vermogen 11 deelnemingen
In figuur 4.6.3 hebben wij de berekende ontwikkeling van het totale eigen vermogen (gewogen naar het aandelenbelang) van de 11 onderzochte deelnemingen weergegeven. Uit het figuur blijkt dat het (gewogen) totale eigen vermogen in de onderzochte periode 2013 - 2015 bij deze 11 deelnemingen is toegenomen: van € 1,2 miljard in 2013 tot € 1,4 miljard in 2015.Context: eigen vermogen van de 11 deelnemingen afzonderlijk Lees verder Als context is in de box een overzicht van de eigen vermogen van alle 11 deelnemingen afzonderlijk terug te vinden.

Figuur 4.6.3 - Ontwikkeling totaal gewogen eigen vermogen 11 deelnemingen Amsterdam (2013 – 2015)
Sluit
Context: eigen vermogen van de 11 deelnemingen afzonderlijk

Ons kengetal schetst een geaggregeerd beeld van het (gewogen) totale eigen vermogen van 11 deelnemingen van de gemeente Amsterdam. Tegelijkertijd kan het eigen vermogen sterk verschillen tussen de deelnemingen en hoeft dit, vanwege de soms sterk uiteenlopende soort activiteiten, ook niet met elkaar samen te hangen: met de ene deelneming kan het goed gaan, terwijl de andere deelneming in grote problemen verkeert. Om deze reden hebben wij als context ook de omvang van het eigen vermogen van de afzonderlijke 11 deelnemingen geanalyseerd. Wij hebben ons hiervoor beperkt tot het jaar 2015, omdat dit het meest actuele jaar is waarvoor voor de 11 onderzochte deelnemingen informatie over de stand van het eigen vermogen beschikbaar was. Hieruit blijkt dat alle onderzochte deelnemingen beschikten over een positief eigen vermogen. In samenhang met de eerdere analyse van de gerapporteerde financiële resultaten per deelneming valt op dat de Amsterdamse Compagnie NV niet alleen verlieslatend is geweest over de periode 2013 – 2015, maar ook het kleinste eigen vermogen heeft.

Figuur 4.6.4 - Gewogen eigen vermogen per verbonden partij (2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
Gelijk aan het financieel resultaat is de informatie over het eigen vermogen van verbonden partijen slechts gedeeltelijk beschikbaar en toegankelijk in de Amsterdamse jaarrekening van 2015. Het eigen vermogen is zonder aanvullende berekeningen per verbonden partij beschikbaar, maar nog niet bij iedere verbonden partij wordt het eigen vermogen daadwerkelijk gerapporteerd en het boekjaar is bovendien onduidelijk, met als gevolg dat slechts 11 van de 23 deelnemingen konden worden meegenomen in de meerjarige analyse. Ook wordt de totale omvang en meerjarige ontwikkeling van het eigen vermogen van alle verbonden partijen gezamenlijk niet gepresenteerd (dat is ook niet wettelijk verplicht) en is bij de afzonderlijke verbonden partijen zelden een toelichting opgenomen waarbij wordt ingegaan op ontwikkelingen in het eigen vermogen.

Tabel 4.6.3 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid eigen vermogen verbonden partijen
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Deels

Deels

In principe wordt per verbonden partij het eigen vermogen weergegeven, maar de gepresenteerde informatie is incompleet en bovendien is het boekjaar onduidelijk. Er wordt verder geen geaggregeerd beeld geschetst van de omvang en ontwikkeling van het eigen vermogen van de verbonden partijen gezamenlijk (dit is overigens niet wettelijk verplicht). Tegelijkertijd worden ook ontwikkelingen bij afzonderlijke verbonden partijen zelden toegelicht.

Het voorzieningenniveau

In deze sectie gaan we dieper in op het meten van het voorzieningenniveau in Amsterdam en de mate waarin de gemeente hiermee tegemoet komt aan de lokale, maatschappelijke vraag naar voorzieningen. Het belang van het meten van het voorzieningenniveau bestaat eruit dat als het niveau niet toereikend is, dit op de lange termijn naar verwachting zal leiden tot uitbreiding van de geboden voorzieningen. Deze uitbreiding zal gepaard gaan met toenemende lasten en daarmee van invloed zijn op de financiële prestaties van de gemeente en de houdbaarheid van de financiële positie op de lange termijn.

Toereikendheid voorzieningenniveau

Het ideale kengetal om het voorzieningenniveau te meten
Uiteindelijk is het belangrijkste doel van een gemeente om zoveel mogelijk te voorzien in de behoeften van de lokale samenleving. Gemeenten die er niet in slagen aan deze lokale vraag te voldoen, zullen waarschijnlijk op termijn onder druk komen te staan om nieuwe activiteiten te ontplooien of bestaande activiteiten te intensiveren. Deze nieuwe activiteiten (of intensiveringen van bestaande activiteiten) zullen vervolgens leiden tot stijgende lasten van de gemeente om deze activiteiten te financieren. Omgekeerd heeft een gemeente die meer doet dan waar lokaal strikt genomen behoefte aan is, de ruimte om activiteiten te beëindigen of terug te schalen en zo op termijn de lasten te verlagen. Via dit mechanisme wordt duidelijk dat de mate waarin een gemeente er in slaagt te voorzien in de behoeften van de lokale samenleving uiteindelijk ook relevant is voor de financiële positie van een gemeente. Het ideale kengetal meet dan ook in welke mate de gemeente hierin slaagt.

Het praktische kengetal om het voorzieningenniveau te meten
Voor het meten van de mate waarin het geboden voorzieningenniveau toereikend is voor de behoeften van de lokale samenleving, bestaat geen objectief kengetal. Daarnaast is de vraag of het voorzieningenniveau toereikend is, misschien ook wel grotendeels een politiek-bestuurlijk vraagstuk. Om deze redenen hanteren wij hierna drie hoofdkengetallen die zich richten op de mate waarin de gemeente de zichzelf gestelde doelen, activiteiten en bestedingen heeft gerealiseerd. De mate waarin de beoogde doelen worden gerealiseerd verschaft namelijk een beeld van de resterende maatschappelijke opgave. De realisatie van de voorgenomen activiteiten geeft vervolgens inzicht in de de mate waarin het beleid, dat de gemeente heeft opgesteld om de beoogde doelen te bereiken, succesvol is uitgevoerd. De mate waarin de begrote bestedingen worden gerealiseerd kan tenslotte een verklaring bieden voor het succes (of het achterblijven) bij het realiseren van de activiteiten.

In de begrotingen formuleert de gemeente Amsterdam (net als alle andere Nederlandse gemeenten) welke doelen zij nastreeft en welke activiteiten zij daarvoor gaat uitvoeren. Welke verslagleggingsvoorschriften geeft het BBV rondom doelen en activiteiten?Lees verder Om het realiseren van de doelen en activiteiten goed te kunnen monitoren, is de rekenkamer van mening dat zij in de begrotingen bij voorkeur moeten worden voorzien van afrekenbare indicatoren. Dat houdt in dat zij een nulmeting en een tijdpad van vier jaar met jaarlijkse tussendoelen omvatten.[111] Zie Rekenkamer Amsterdam, Informatiewaarde van de begroting. Onderzoeksrapport, februari 2013, p. 17-18, 61. In de jaarrekeningen wordt vervolgens verantwoording afgelegd over de mate waarin de gestelde streefwaarden zijn gerealiseerd.

Sluit
Welke verslagleggingsvoorschriften geeft het BBV rondom doelen en activiteiten?

Sinds het BBV in 2004 van kracht is geworden, moeten gemeenten naast financiële gegevens (Wat mag het kosten?) ook gegevens opnemen die antwoord geven op de vragen ‘Wat willen we bereiken?‘ en ‘Wat gaan we daarvoor doen?’. In het recent vernieuwde BBV (5 maart 2016) zijn hier meer expliciete voorschriften voor gegeven. Met ingang van de begroting 2017 moet voor elk programma de doelstelling, in het bijzonder de nagestreefde maatschappelijke effecten, tenminste worden toegelicht aan de hand van nader voor te schrijven uniforme beleidsindicatoren.[112] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Circulaire Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, 17 januari 2003, p.34; Besluit van 5 maart 2016, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met de invoering van een aantal wijzigingen die bijdragen aan de interne sturing door provinciale staten en de raad alsmede aan een betere vergelijkbaarheid tussen provincies en tussen gemeenten, p.14-15. In de Amsterdamse begroting 2017 zijn hiervoor 39 nieuwe doelindicatoren toegevoegd. Zij zijn niet voorzien van een streefwaarde, behalve als de verplichte BBV-indicator veel lijkt op bestaande indicatoren of past bij de bestuurlijke wensen.[113] Begroting 2017, p. 40.

Voor de beoordeling van de mate waarin de gemeente de zichzelf gestelde doelen en activiteiten heeft gerealiseerd, baseren we ons zodoende op de bijbehorende indicatoren. Op basis van de informatie uit de jaarrekeningen is beoordeeld of de gestelde streefwaarde bij de indicator is behaald, niet behaald of dat het niet duidelijk is. Dat betekent wel dat doelen en activiteiten die niet zijn voorzien van een indicator niet zijn meegenomen in de beoordeling.Welke stappen heeft de gemeente Amsterdam reeds gezet om de kwaliteit van de p&c-indicatoren te verbeteren?Lees verder Over de mate waarin doelen en activiteiten zijn gekwantificeerd in indicatoren, besteden we om deze reden wel aandacht in het licht van de kwaliteit van de geformuleerde p&c-indicatoren.

Sluit
Welke stappen heeft de gemeente Amsterdam reeds gezet om de kwaliteit van de p&c-indicatoren te verbeteren?

In Amsterdam is de afgelopen jaren aandacht geweest voor de kwaliteit van de indicatoren in de jaarstukken. Bij de begroting 2011 heeft de raad unaniem een motie aangenomen voor een betere leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting. Daarbij is ook gevraagd om een set van meetbare en valideerbare indicatoren; een andere motie betrof verder het completeren van de bestaande set van indicatoren in lijn met de ambities uit het programakkoord. Bij de Kadernota 2012 werd nogmaals gevraagd om voor alle domeinen valideerbare en meetbare indicatoren op te stellen.[114] Motie 2010-457 inzake de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting, 5 november 2010; Motie 2010-713 inzake doelstellingen en indicatoren programakkoord, 14 januari 2011; Motie 2011-672 inzake doelstellingen en indicatoren programakkoord, 31 augustus 2011. In het eerdere rekenkamerrapport Informatiewaarde van de begroting (2013) is voor de begrotingen 2011 - 2013 de kwaliteit van de geformuleerde doelstellingen beoordeeld. Daaruit kwam naar voren dat de vertaling van de ambities uit het programakkoord naar meetbare indicatoren beperkt was (maar zij vaak wel op enige wijze terugkwamen in de begroting). Tegelijkertijd bleek ook dat er winst was geboekt met betrekking tot de afrekenbaarheid van de geformuleerde doelstellingen.[115] Rekenkamer Amsterdam, Informatiewaarde van de begroting. Onderzoeksrapport, februari 2013, p. 16, 46. Een andere belangrijke conclusie uit dit rekenkamerrapport was dat verschillende soorten indicatoren in de Amsterdamse begroting nog teveel door elkaar werden gebruikt.[116]Rekenkamer Amsterdam, Informatiewaarde van de begroting. Onderzoeksrapport, februari 2013, p. 61. Ter opvolging van de bijbehorende aanbeveling maakt de gemeente sinds 2015 per programmaonderdeel onderscheid tussen doelen en activiteiten inclusief bijbehorende indicatoren en wordt tevens de onderlinge relatie weergegeven.[117] Begroting 2015, p. 9; Handleiding Definities Doelen & Indicatoren, 12 mei 2013. De rekenkamer vindt dit een positieve ontwikkeling.

In de door de gemeenteraad vastgestelde begroting wordt tevens het budget bepaald dat beschikbaar is om voorgenomen activiteiten uit te voeren. Op basis van de jaarrekeningen gaan we na in hoeverre de gerealiseerde bestedingen overeenkomen met het begrote budget. Op aangeven van DMC hanteren wij voor deze laatste analyse de gewijzigde begroting.[118] Reactie DMC d.d. 31 januari 2017.

De drie gehanteerde hoofdkengetallen richten zich kortom op de mate waarin de gemeente de zichzelf gestelde doelen, activiteiten en bestedingen heeft gerealiseerd. Het gaat daarbij steeds om een geaggregeerd beeld. Als context is ook een onderscheid naar programma’s te raadplegen (in de boxen). Daarmee kan namelijk op hoofdlijnen een beeld worden verkregen van de beleidsvelden waarop nog de grootste maatschappelijke opgave resteert en/of de activiteiten en bestedingen achterblijven.

Vergelijking met andere gemeenten
Een vergelijking met andere gemeenten over deze kengetallen was niet mogelijk omdat informatie over de realisatie van doelen,[119] Dit gaat wellicht in de toekomst beter als met ingang van de begroting 2017 alle Nederlandse gemeenten (zoals het vernieuwde BBV van 5 maart 2016 voorschrijft) een uniforme basisset aan landelijke beleidsindicatoren gebruiken en deze informatie landelijk delen. activiteiten en bestedingen landelijk niet beschikbaar is.

Hoofdkengetal: gerealiseerde doelen

Toepasbaarheid kengetal op Amsterdamse jaarstukken
Op basis van de jaarrekeningen is nagegaan in hoeverre de nagestreefde doelen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Daarvoor is per doelindicator de streefwaarde uit de begroting vergeleken met de informatie over de realisatie in de jaarrekening, waarbij is bepaald of de gestelde streefwaarde is behaald, niet behaald of dat het niet duidelijk is.[120] Deze beoordeling is rigide uitgevoerd: als de realisatie minder was dan de streefwaarde in de begroting dan is deze ingedeeld bij ‘Nee’ (niet gerealiseerd). Er is geen rekening gehouden met variatie in de mate waarin de streefwaarden zijn behaald. Een doelstelling is ingedeeld bij ‘onduidelijk’ als er vooraf geen streefwaarde was bepaald, informatie over de realisatie ontbrak of de aanwezige informatie onvoldoende duidelijk maakte of het gewenste doel was gerealiseerd.

In de Amsterdamse jaarstukken wordt echter pas in 2015 voor het eerst onderscheid gemaakt tussen indicatoren die bij doelen en activiteiten horen.[121] Begroting 2015, p. 9; Handleiding Definities Doelen & Indicatoren, 12 mei 2013. Bij de meerjarige analyse voor de realisatie van doelen is zodoende voor 2015 uitgegaan van het door de gemeente gemaakte onderscheid in de jaarstukken. Voor eerdere jaren moest de rekenkamer het onderscheid zelf aanbrengen tussen indicatoren die bij doelen en activiteiten horen. Vanwege de intensiteit van deze klus is, hebben we dat beperkt tot de jaren 2013 en 2014.Wat verstaat de rekenkamer onder doelen?Lees verder In de box is uitgebreidere informatie te vinden over wat wij daarbij onder doelen hebben verstaan.

Sluit
Wat verstaat de rekenkamer onder doelen?

Om te kunnen bepalen welke indicatoren uit de jaarrekeningen 2013 en 2014 tot de doelen behoren, hebben wij de vraag ‘Wat wil de gemeente bereiken?’ als leidraad genomen. Zodoende hebben wij zowel effecten als resultaten onder doelindicatoren geschaard. Met maatschappelijke effecten worden ontwikkelingen op sociaal, economisch of ruimtelijk gebied bedoeld die door het lokale bestuur als wenselijk worden geacht. Tegelijkertijd zijn dit ook effecten waarvan het niet op voorhand vaststaat dat de gemeente die met beleid volledig in de hand heeft. Een voorbeeld van een veel voorkomend maatschappelijk effect is het terugdringen van werkloosheid. Dat is ook afhankelijk van ontwikkelingen die buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen, zoals de ontwikkeling van de nationale (of zelfs: wereld) economie. Het niet realiseren van een nagestreefd maatschappelijk effect betekent dan ook niet vanzelfsprekend dat de gemeente het voorgenomen beleid niet succesvol heeft uitgevoerd. Daarentegen zeggen de gerealiseerde maatschappelijke effecten wel iets over de mate waarin de gemeente nog met een maatschappelijke opgave wordt geconfronteerd. Daarmee bieden de gerealiseerde (en niet-gerealiseerde) maatschappelijke effecten een interessant perspectief op de mate waarin het geboden voorzieningenniveau voldoet aan de behoeften van de lokale samenleving.

Bij resultaten gaat het vervolgens om concretere opbrengsten die de gemeente wil bereiken. Het verschil met maatschappelijke effecten is dat er bij resultaten wel een zekere causale relatie bestaat met de ingezette activiteit van de gemeente. Een voorbeeld van een resultaat is het aantal mensen dat na het volgen van een gemeentelijk re-integratietraject is doorgestroomd naar werk. Dat draagt vervolgens weer bij aan het realiseren van maatschappelijk effect: minder werkloosheid in Amsterdam.

Ontwikkeling realisatie doelen
In figuur 4.7.1 is op basis van de jaarrekeningen 2013 - 2015 weergegeven in hoeverre de streefwaarden bij de gestelde doelindicatoren zijn gerealiseerd, niet gerealiseerd of dat het niet mogelijk was om dit te beoordelen (in gele blokken is aangegeven hoeveel doelindicatoren in totaal waren opgenomen). [122] Het programma Bestuur en ondersteuning is buiten beschouwing gelaten bij de analyse van de ontwikkeling van de realisatie van beoogde doelen, omdat dit programma vooral ondersteunend is aan het bieden van voorzieningen, die moeten bijdragen aan behalen van de gewenste effecten en resultaten .

Uit figuur 4.7.1 ontstaat een beeld dat de mate waarin de beoogde streefwaarden bij de doelindicatoren in het betreffende jaar zijn behaald de afgelopen jaren toeneemt. In 2015 gaat het om ongeveer de helft van de doelindicatoren. Context: realisatie doelen per programma Lees verder In aansluiting daarop neemt het aantal niet-gerealiseerde doelindicatoren in de periode 2013 - 2015 af.

Figuur 4.7.1 - Realisatie doelindicatoren Amsterdam (als % van totaal) (2013 - 2015)
Sluit
Context: realisatie doelen per programma

Door de mate waarin de geformuleerde doelen zijn gerealiseerd uit te splitsen naar de verschillende programma’s van de Amsterdamse jaarstukken kan, idealiter, snel op hoofdlijnen een beeld worden verkregen bij welke beleidsvelden de grootste maatschappelijke opgave nog resteert. Om deze reden geven we als context ook de mate van doelrealisatie per programma. Omdat met ingang van 2015 de indeling van programma’s ingrijpend is gewijzigd en niet meer vergelijkbaar is met eerdere jaren, is ervoor gekozen om hierbij geen historische trend weer te geven, maar alleen voor 2015 de realisatie van de doelindicatoren per programma te presenteren. In het onderstaande figuur is per programma met de omvang van de vierkanten de financiële omvang van de programma’s zichtbaar gemaakt en met percentages (en corresponderende kleuren) de mate waarin de doelindicatoren zijn gerealiseerd.

Figuur 4.7.2 – Realisatie doelindicatoren per programma Amsterdam (2015)

Uit het figuur blijkt dat bij vijf van de negen programma’s de meerderheid van de geformuleerde doelindicatoren niet is gerealiseerd. Dat geldt ook voor de drie programma’s die qua financiële omvang het grootst zijn. Bij twee daarvan (Stedelijke ontwikkeling en wonen en Verkeer en openbare ruimte, evenals het kleinere programma Duurzaamheid en water) is dat oordeel vooral gebaseerd op het ontbreken van streefwaarden en/of informatie over de realisatie daarvan. Dat heeft als gevolg dat op basis van de gepresenteerde informatie in de jaarrekening niet kan worden beoordeeld of de doelindicator is gerealiseerd.

Of de gebruikte informatie uit de jaarrekeningen een goed beeld geeft van de resterende maatschappelijke opgave, hangt af van de kwaliteit van de geformuleerde doelstellingen en bijbehorende indicatoren. In dit onderzoek is niet nauwgezet beoordeeld in hoeverre de kwaliteit van de set doelindicatoren op orde is. Bij het beoordelen van de doelrealisatie zijn ons daaromtrent echter wel een aantal zaken opgevallen:

  • Ten eerste zien we in bovenstaand figuur dat de onduidelijkheid over de realisatie van de doelindicatoren afneemt. Dat kan een relatie hebben met een toenemende afrekenbaarheid van de geformuleerde doelstellingen in de Amsterdamse jaarstukken, zoals eerder in het rekenkamerrapport Informatiewaarde van de begroting (2013) is geconstateerd. Wanneer doelstellingen niet zijn voorzien van een indicator of daarbij geen streefwaarden zijn bepaald, is de mate van realisatie van de doelstelling immers bij voorbaat al onduidelijk. In de jaarrekening van 2015 komt het in ieder geval niet meer voor dat er in zijn geheel geen (doel)indicatoren zijn opgesteld bij een bepaald programmaonderdeel. Van de daarbinnen onderscheiden doelstellingen is echter nog steeds ongeveer 10% niet voorzien van één of meerdere indicatoren. In het figuur zijn de indicatoren die zijn opgenomen in de jaarstukken bij de doelstellingen het uitgangspunt. Ondanks dat uit het figuur kan worden opgemaakt dat de kwaliteit van de opgenomen doelindicatoren na 2013 verder is verbeterd, komt het in 2015 toch ook nog regelmatig voor dat zij niet zijn voorzien van een streefwaarde. Verder ontbreekt geregeld informatie over de realisatie van de streefwaarde in de jaarrekening. In een beperkt aantal gevallen schept de gepresenteerde informatie onvoldoende duidelijkheid over de realisatie van de streefwaarde.[123] Bij de jaarrekening 2015 is het college gevraagd om een plan van aanpak ‘Inhoudelijke kwaliteit en leesbaarheid jaarrekening’. Eén van de benoemde aandachtspunten betrof doelen altijd te voorzien van een indicator, streefwaarde en jaarlijkse meting. Ook raadsleden zijn kortom van mening dat de kwaliteit van de (formulering van) de set van indicatoren nog verder zou kunnen verbeteren (Motie 2016- 492 inzake verbeteren verantwoordingsinformatie, 15 juni 2016).
  • Ten tweede is bij het beoordelen van de realisatie van de doelen en activiteiten de globale indruk ontstaan dat de kwaliteit van het onderscheid tussen doel- en activiteitindicatoren nog niet optimaal is. Dat is ook een complexe opgave. Echter zien we dat regelmatig evidente activiteitindicatoren onder doelstellingen worden geschaard. Het komt ook voor dat evidente doelindicatoren (in de vorm van beoogde maatschappelijke effecten) als activiteiten worden opgevoerd, maar in geringere mate dan andersom. Voorbeelden van tekortkomingen bij doelindicatoren uit de jaarrekening 2015 (en begroting 2017)Lees verder In de begroting 2017 (niet meegenomen in figuur) zien we bovendien dat in dat enkele gevallen dezelfde indicator als zowel doel als activiteit terugkomt.
Sluit
Voorbeelden van tekortkomingen bij doelindicatoren uit de jaarrekening 2015 (en begroting 2017)
  • Realisatie beoogde doelindicator is onduidelijk. De realisatie van de doelindicatoren is nog regelmatig onduidelijk door het ontbreken van een bijbehorende streefwaarde of (heldere) informatie over de realisatie in de jaarrekening. Zo moeten bij het programmaonderdeel Verkeersmaatregelen en openbare ruimte bij alle doelindicatoren de streefwaarden nog nader worden bepaald bij de uitwerking van de Uitvoeringsagenda Mobiliteit 2015-2018. Bij het programmaonderdeel Kunst en cultuur is daarentegen wel een streefwaarde opgenomen voor het aantal bezoekers aan culturele instellingen, maar pas in het najaar van 2016 zijn cijfers beschikbaar over de realisatie op basis van de subsidieverantwoordingen. Een ander voorbeeld is dat over de indicator ‘Het percentage personen dat zich verbonden voelt met Amsterdam’ (onderdeel Diversiteit) in 2015 geen meting heeft plaatsgevonden.
  • Onvoldoende kwaliteit onderscheid doel- en activiteitindicatoren. Amsterdam voert regelmatig evidente activiteitindicatoren onder de doelstellingen op. Zo zijn het aantal gebiedsstudies dat gereed is (onderdeel Ruimtelijke ordening en bouwtoezicht) en het aantal adviezen en vooroverleg in het kader van de vergunningverlening monumenten (onderdeel Erfgoed) activiteiten die gemeente uitvoert en geen effecten die zij in de maatschappij wil bereiken. De indicator ‘Percentage klachten afgehandeld binnen de wettelijke termijn’ bij het onderdeel Inkomen is verder een voorbeeld van een indicator die slaat op de voorwaarden waaronder de gemeenten activiteiten moet uitvoeren, maar die daarentegen als doelindicator in de jaarrekening terugkomt. Daarnaast komt het in geringere mate voor dat evidente doelindicatoren onder de activiteiten terugkomen. Zo is bij het programmaonderdeel Onderwijs en voorschoolse educatie het ‘Maximum aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters’ als activiteitindicator opgenomen. Een ander voorbeeld is het ‘Percentage kinderen in groep 8 in het bezit van een zwemdiploma’ bij het programmaonderdeel Sport. Tenslotte worden in de begroting 2017 enkele indicatoren zowel onder doelen als activiteiten geschaard, zoals de indicator ’Percentage aangemelde cliënten dat binnen twee weken in behandeling is genomen bij Vangnet’ bij het programmaonderdeel Gezondheidszorg.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening 2015 is ieder programmaonderdeel voorzien van één of meerdere indicatoren, waarmee bepaald kan worden in hoeverre de nagestreefde doelen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. De grote meerderheid van de onderscheiden doelen is bovendien voorzien van een indicator, maar voor ongeveer 10% is dat nog niet het geval. Het komt verder regelmatig voor dat er geen informatie beschikbaar is over de realisatie van de indicator of dat er op voorhand geen streefwaarde is bepaald, zodat de mate van realisatie niet beoordeeld kan worden. Vanwege dit soort tekortkomingen is er slechts deels sprake van toereikende beschikbare informatie.

Het gehanteerde onderscheid tussen doelen en activiteiten en bijbehorende indicatoren zorgt ervoor dat de informatie over de realisatie van doelen beter toegankelijk is geworden. De kwaliteit van het onderscheid is echter nog niet optimaal: doelindicatoren hebben regelmatig betrekking op activiteiten. Ook in de toelichting loopt informatie over de realisatie van doelen en activiteiten nog door elkaar.

Tabel 4.7.1 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid doelrealisatie
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Deels

Deels

De set van indicatoren dekt de gestelde doelen redelijk af. Toch ontbreekt er ook nog regelmatig een indicator, de bijbehorende streefwaarde of cijfers over de realisatie. Informatie over de mate waarin de gestelde doelen zijn gerealiseerd, is zodoende deels beschikbaar. Met het onderscheid tussen verschillende soorten indicatoren is de beschikbare informatie wel toegankelijker geworden, maar in de bijbehorende toelichting loopt dit alsnog door elkaar. Ook is de kwaliteit van het onderscheid nog niet optimaal.

Hoofdkengetal: gerealiseerde activiteiten

Toepassing van het kengetal op de Amsterdamse jaarstukken
Op basis van de jaarrekeningen is nagegaan in hoeverre de voorgenomen activiteiten ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Daarvoor is per activiteitindicator de streefwaarde uit de begroting vergeleken met de informatie over de realisatie in de jaarrekening, waarbij is bepaald of de gestelde streefwaarde is behaald, niet behaald of dat het niet duidelijk is.[124]Deze beoordeling is rigide uitgevoerd: als de realisatie minder was dan de streefwaarde in de begroting dan is deze ingedeeld bij ‘Nee’ (niet gerealiseerd). Er is geen rekening gehouden met variatie in de mate waarin de streefwaarden zijn behaald. Een activiteit is ingedeeld bij ‘onduidelijk’ als er vooraf geen streefwaarde was bepaald, informatie over de realisatie ontbrak of de aanwezige informatie onvoldoende duidelijk maakte of de voorgenomen activiteit was gerealiseerd.

In de Amsterdamse jaarstukken wordt echter pas in 2015 voor het eerst onderscheid gemaakt tussen indicatoren die bij doelen en activiteiten horen.[125] Begroting 2015, p. 9; Handleiding Definities Doelen & Indicatoren, 12 mei 2013. Bij de meerjarige analyse voor de realisatie van activiteiten is zodoende voor 2015 uitgegaan van het door de gemeente gemaakte onderscheid in de jaarstukken. Voor eerdere jaren moest de rekenkamer het onderscheid zelf aanbrengen tussen indicatoren die bij doelen en activiteiten horen. Vanwege de intensiteit van deze klus is, hebben we dat beperkt tot de jaren 2013 en 2014. Wat verstaat de rekenkamer onder activiteiten?Lees verder In de box is uitgebreidere informatie te vinden over wat wij daarbij onder activiteiten hebben verstaan.

Sluit
Wat verstaat de rekenkamer onder activiteiten?

Om te kunnen bepalen welke indicatoren uit de jaarrekeningen 2013 en 2014 tot de activiteiten behoren, hebben wij de vraag ‘Wat gaat de gemeente ervoor doen om de beoogde doelen te bereiken?’ als leidraad genomen. Zodoende hebben wij onder de activiteitindicatoren geschaard: het aantal te leveren activiteiten, het aantal Amsterdammers dat met deze activiteiten bereikt is en de voorwaarden waaronder deze activiteiten moeten worden uitgevoerd. Bij het voorbeeld van de mate van werkeloosheid als maatschappelijk effect, kunnen als voorbeeld van activiteiten dienen: het aantal gegeven re-integratiecursussen, het aantal deelnemers daaraan en de maximale wachttijd. De realisatie van beoogde activiteiten (ook wel aangeduid als prestatiedoelstellingen) ligt dus normaliter binnen de directe invloedssfeer van een gemeente. De mate waarin prestatiedoelstellingen worden gerealiseerd, geeft daarmee inzicht in de mate waarin de gemeente succesvol het voorgenomen beleid heeft uitgevoerd. Prestaties die ver achterblijven bij de verwachtingen zijn daarmee een aanwijzing, in samenhang met de realisatie van nagestreefde maatschappelijke effecten en resultaten, dat het geboden voorzieningenniveau ontoereikend is.

Ontwikkeling realisatie activiteiten
Context: realisatie activiteiten per programma Lees verder In figuur 4.7.3 is op basis van de jaarrekeningen 2013 - 2015 weergegeven in hoeverre de streefwaarden bij de gestelde activiteitindicatoren zijn gerealiseerd, niet gerealiseerd of dat het niet mogelijk was om dit te beoordelen (in gele blokken is aangegeven hoeveel activiteitenindicatoren in totaal waren opgenomen).[126] Het programma Bestuur en ondersteuning is buiten beschouwing gelaten bij de analyse van de ontwikkeling van de realisatie van voorgenomen activiteiten, omdat dit programma vooral ondersteunend is aan het bieden van voorzieningen.

Figuur 4.7.3 – Realisatie activiteitindicatoren Amsterdam (als % van totaal) (2013 - 2015)
Sluit
Context: realisatie activiteiten per programma

Als context wordt in figuur 4.7.4 een uitsplitsing gegeven van de mate waarin activiteitindicatoren zijn gerealiseerd naar de verschillende programma’s van de Amsterdamse jaarstukken. Deze uitsplitsing maakt het idealiter mogelijk om na te gaan of er specifieke beleidsvelden zijn waar de prestaties van de gemeente zijn achtergebleven. Omdat met ingang van 2015 de indeling van programma’s ingrijpend is gewijzigd en niet meer vergelijkbaar is met eerdere jaren, is ervoor gekozen om hierbij geen historische trend weer te geven, maar alleen voor 2015 de realisatie van de activiteitindicatoren per programma te presenteren. In het figuur is met de omvang van de vierkanten de financiële omvang van de programma’s zichtbaar gemaakt en met percentages (en corresponderende kleuren) de mate waarin de beoogde activiteitindicatoren zijn gerealiseerd.

Uit het figuur blijkt dat programma’s die hoog scoorden op de realisatie van doelindicatoren niet altijd ook hoog scoren op de realisatie van activiteitindicatoren en andersom. Het (qua financiële omvang kleinste programma) Dienstverlening en informatie had bijvoorbeeld het laagste percentage bereikte doelindicatoren, maar heeft wel alle activiteitindicatoren gerealiseerd. Verder is het programma Openbare orde en veiligheid opmerkelijk, omdat geen enkele activiteitindicator is gerealiseerd of dat dat onvoldoende duidelijk is op basis van de gepresenteerde informatie in de jaarrekening.

Figuur 4.7.4 - Realisatie activiteitindicatoren per programma Amsterdam (2015

Een kanttekening bij dit figuur is dat de geformuleerde activiteitindicatoren in de jaarrekening 2015 het uitgangspunt waren. Een groot deel van de activiteiten is echter nog niet voorzien van een bijbehorende indicator. Programma’s kunnen zodoende op basis van de geformuleerde indicatoren goed scoren op activiteitenrealisatie, terwijl de onderscheiden activiteiten voor een groot deel helemaal niet gekwantificeerd zijn met behulp van indicatoren. Als ook de activiteiten waarvoor geen indicator is opgesteld worden meegenomen in de berekening (onder de categorie onduidelijk), heeft alleen het programma Dienstverlening en informatie nog een positieve score (70%). Voor de programma’s Stedelijke ontwikkeling en wonen, Welzijn, zorg en sport en Economie en cultuur gaat het om een activiteitenrealisatie van respectievelijk 28%, 41% en 47%. Ook bij de overige programma’s neemt de negatieve score nog substantieel af.

Uit figuur 4.7.3 blijkt dat in de vorige bestuursperiode de activiteitenindicatoren vaker werden gerealiseerd dan de beoogde doelindicatoren (respectievelijk 38% in 2013 en 44% in 2014); de realisatie van de activiteitindicatoren is in 2014 bovendien toegenomen ten opzichte van 2013. In 2015 is er echter sprake van een terugval en ligt ook de realisatie van de activiteitindicatoren op ongeveer de helft. Het percentage niet-gerealiseerde activiteitindicatoren blijft daarentegen stabiel op een kwart liggen. Uit het figuur valt op te maken dat de verklaring voor de afgenomen realisatie vooral gezocht moet worden in een verminderde kwaliteit van de geformuleerde activiteitindicatoren. Voorbeelden van activiteitenindicatoren uit de jaarrekening 2015, waarbij de realisatie onduidelijk is Lees verder In de jaarrekening 2015 komt het dan ook regelmatig voor dat bijbehorende streefwaarden en/of informatie over de realisatie daarvan ontbreekt. In een beperkt aantal gevallen is gepresenteerde informatie onvoldoende helder om te kunnen beoordelen of de voorgenomen activiteit wel of niet is gerealiseerd.

Sluit
Voorbeelden van activiteitenindicatoren uit de jaarrekening 2015, waarbij de realisatie onduidelijk is

De realisatie van een indicator is op voorhand onduidelijk wanneer deze niet is voorzien van een streefwaarde. Bij het programmaonderdeel Duurzaamheid is dat bijvoorbeeld bij alle activiteitindicatoren het geval. Verder is de realisatie van een indicator onduidelijk indien informatie daarover in de jaarrekening ontbreekt of deze informatie onvoldoende helder is. Voorbeelden daarvan zijn dat bij het programma Werk, inkomen en participatie geen informatie is opgenomen over het gerealiseerde aantal gebruikers van digitale gemeentelijke taalvoorzieningen. Verder snappen wij niet wat bedoeld wordt met de indicator ‘Ratio tussen incassoprestatie en het openstaande (beïnvloedbare) incassobedrag’.

Zoals eerder vermeld, is in 2015 de structuur van de programma’s gewijzigd. In de begrotingen en jaarrekeningen van 2013-2014 werden per programma een aantal doelstellingen onderscheiden, die waren voorzien van een beperkt aantal indicatoren (zowel doel als activiteit). In 2015 zijn de programma’s daarentegen opgesplitst naar programmaonderdelen. Per programmaonderdeel heeft de gemeente verschillende doelstellingen en bijbehorende activiteiten onderscheiden inclusief indicatoren. Dat is waarschijnlijk de verklaring van het toegenomen aantal doelindicatoren in 2015. De verwachting zou zijn dat ook het totale aantal activiteitindicatoren toeneemt. In figuur 4.7.3 zien we echter dat in 2015 het aantal activiteitindicatoren lager ligt dan in de voorgaande jaren. Daarvoor zijn twee mogelijke verklaringen te geven, die ook een relatie hebben met de kwaliteit van de set van activiteitindicatoren:

  • Een eerst mogelijke verklaring is dat in 2015 veel van de onderscheiden activiteiten (nog) niet zijn voorzien van een indicator, terwijl dat wel de intentie is.[127] Antwoord DMC d.d. 31 januari 2017. Dat kan gewijd worden aan het eerste jaar van een nieuwe coalitieperiode evenals een gewijzigde structuur van de programmabegroting. Bij ongeveer 20% van de programmaonderdelen ontbreken activiteitindicatoren echter in zijn geheel. Dat zet wel vraagtekens bij de mate waarin de totale set van activiteitindicatoren inzicht biedt in de realisatie van de voorgenomen activiteiten en de mate waarin zij een bijdrage hebben geleverd aan de opgetreden maatschappelijke effecten.
  • Een tweede mogelijke verklaring is dat bij het beoordelen van de realisatie van doelen en activiteiten de globale indruk is ontstaan dat de kwaliteit van het gemaakte onderscheid tussen doel- en activiteitindicatoren in de jaarrekening 2015 nog niet optimaal is. Dat is ook een complexe opgave. Echter zien we dat regelmatig evidente activiteitindicatoren onder doelstellingen worden geschaard. Omdat voor 2013 en 2014 het onderscheid tussen indicatoren die bij doelen en activiteiten horen door de rekenkamer zelf moest worden aangebracht, is mogelijkerwijs het totale aantal activiteitindicatoren hoger uitgevallen dan in 2015, waar het door de gemeente gemaakte onderscheid in de jaarrekening is aangehouden Voorbeelden uit de jaarrekening 2015 (en begroting 2017) waarbij de kwaliteit van het onderscheid tussen doel- en activiteitindicatoren onvoldoende is Lees verder (Zie de box voor meer informatie over de kwaliteit van het onderscheid tussen doel- en activiteitindicatoren en bijbehorende voorbeelden).
Sluit
Voorbeelden uit de jaarrekening 2015 (en begroting 2017) waarbij de kwaliteit van het onderscheid tussen doel- en activiteitindicatoren onvoldoende is

Amsterdam voert regelmatig evidente activiteitindicatoren onder de doelstellingen op. Zo zijn het aantal gebiedsstudies dat gereed is (onderdeel Ruimtelijke ordening en bouwtoezicht) en het aantal adviezen en vooroverleg in het kader van de vergunningverlening monumenten (onderdeel Erfgoed) activiteiten die gemeente uitvoert en geen effecten die zij in de maatschappij wil bereiken. De indicator ‘Percentage klachten afgehandeld binnen de wettelijke termijn’ bij het onderdeel Inkomen is verder een voorbeeld van een indicator die slaat op de voorwaarden waaronder de gemeenten activiteiten moet uitvoeren, maar die daarentegen als doelindicator in de jaarrekening terugkomt. Daarnaast komt het in geringere mate voor dat evidente doelindicatoren (in de vorm van maatschappelijk effecten) onder de activiteiten terugkomen. Zo is bij het programmaonderdeel Onderwijs en voorschoolse educatie het ‘Maximum aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters’ als activiteitindicator opgenomen. Een ander voorbeeld is het ‘Percentage kinderen in groep 8 in het bezit van een zwemdiploma’ bij het programmaonderdeel Sport. Tenslotte worden in de begroting 2017 enkele indicatoren zowel onder doelen als activiteiten geschaard, zoals de indicator ’Percentage aangemelde cliënten dat binnen twee weken in behandeling is genomen bij Vangnet’ bij het programmaonderdeel Gezondheidszorg.

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening 2015 zijn veel onderscheiden activiteiten nog niet voorzien van een indicator; bij 20% van de programmaonderdelen ontbreken indicatoren zelfs in zijn geheel. Het komt verder regelmatig voor dat er geen informatie beschikbaar is over de realisatie van de indicator of dat er op voorhand geen streefwaarde is bepaald, zodat de mate van realisatie niet beoordeeld kan worden. Vanwege dit soort tekortkomingen geeft de gepresenteerde informatie in de jaarrekening slechts beperkt inzicht in de mate waarin de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd.

Het gehanteerde onderscheid tussen doelen en activiteiten en bijbehorende indicatoren zorgt ervoor dat de informatie over de realisatie van activiteiten beter toegankelijk is geworden. De kwaliteit van het onderscheid is echter nog niet optimaal: prestaties worden regelmatig als doelindicator opgevoerd en activiteitindicatoren omvatten in geringere mate ook maatschappelijke effecten. In de toelichting loopt informatie over de realisatie van doelen en activiteiten bovendien nog door elkaar.

Tabel 4.7.2 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid activiteitenrealisatie
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Deels

Deels

De mate waarin de voorgenomen activiteiten daadwerkelijk zijn geleverd, is op basis van de gepresenteerde informatie maar beperkt inzichtelijk. De set van indicatoren dekt de activiteiten namelijk onvoldoende af; bij 20% van de programmaonderdelen mist een activiteitenindicator zelfs in zijn geheel. Ook ontbreekt regelmatig de bijbehorende streefwaarde en/of informatie over de realisatie daarvan. Met het onderscheid tussen verschillende soorten indicatoren is de beschikbare informatie wel toegankelijker geworden, maar in de bijbehorende toelichting loopt dit alsnog door elkaar. Ook is de kwaliteit van het onderscheid nog niet optimaal.

Hoofdkengetal: gerealiseerde bestedingen

Toepasbaarheid van het kengetal op de Amsterdamse jaarstukken
Ten behoeve van de consistentie met de doel- en activiteitenrealisatie is ook de meerjarige analyse voor de realisatie van de bestedingen beperkt tot de periode 2013-2015. Op basis van de jaarrekeningen van de gemeente Amsterdam is nagegaan in hoeverre de gerealiseerde bestedingen overeenkomen met de gewijzigde begroting (de 8-maandsrapportage). Deze informatie is eenvoudig beschikbaar in het resultaatmodel.

Ontwikkeling realisatie bestedingen
In figuur 4.7.5 is de (door ons berekende) mate waarin de gerealiseerde bestedingen overeenkomen met de gewijzigde begroting (de 8-maandsrapportage) voor de periode 2013-2015 weergegeven.[128] Het programma Bestuur en ondersteuning is buiten beschouwing gelaten bij de analyse van de ontwikkeling van de realisatie van begrote bestedingen, omdat dit programma vooral ondersteunend is aan het bieden van voorzieningen. Hierin wordt zichtbaar dat in 2013 en 2014 de realisatie van de bestedingen in totaal hoger was dan de gewijzigde begroting. Context: realisatie bestedingen per programma Lees verder In 2015 daarentegen is een daling zichtbaar en zijn de gerealiseerde bestedingen lager dan de gewijzigde begroting (94%).

Figuur 4.7.5 - Werkelijke bestedingen t.o.v. gewijzigde begroting Amsterdam (2013 - 2015)
Sluit
Context: realisatie bestedingen per programma

Door de mate waarin de gerealiseerde bestedingen zich verhouden tot de gewijzigde begroting uit te splitsen naar programma’s kan, idealiter, snel op hoofdlijnen een beeld worden verkregen bij welke beleidsvelden de bestedingen achterblijven. Zodoende wordt als context ook per programma de werkelijke bestedingen als percentage van de gewijzigde begroting weergegeven. Omdat met ingang van 2015 de indeling van programma’s ingrijpend is gewijzigd en niet meer vergelijkbaar is met eerdere jaren, is ervoor gekozen om hierbij geen historische trend weer te geven, maar alleen voor 2015 de realisatie van de bestedingen per programma te presenteren. In het figuur 4.7.6. is met de omvang van de vierkanten de financiële omvang van de programma’s zichtbaar gemaakt en met percentages (en corresponderende kleuren) de mate waarin de beoogde bestedingen uit de gewijzigde begroting zijn gerealiseerd. Hieruit wordt duidelijk dat met uitzondering van het programma Stedelijke ontwikkeling en wonen (en in mindere mate bij het programma Dienstverlening en informatie) bij alle programma’s sprake is van bestedingen die lager zijn dan de gewijzigde begroting. De grootste onderbestedingen zijn zichtbaar bij de programma’s Verkeer en openbare ruimte en Welzijn, zorg en sport.  

Figuur 4.7.6 - Werkelijke bestedingen t.o.v. gewijzigde begroting per programma Amsterdam (2015)

Beoordeling beschikbaarheid en toegankelijkheid jaarrekening 2015
In de jaarrekening 2015 is voor alle programma’s toereikende informatie beschikbaar om te kunnen beoordelen in welke mate de werkelijke bestedingen overeenkomen met de begrote bestedingen. Deze informatie wordt echter niet integraal gepresenteerd en toegelicht. In het resultaatmodel zijn voor alle programma’s de (gewijzigde) begrote en gerealiseerde lasten terug te vinden, maar het verschil is niet zelfstandig gepresenteerd. Bij de programma’s zelf is de mutatie ten opzichte van de 8-maandsrapportage wel zelfstandig opgenomen, maar worden de lasten weer alleen voor stad en stadsdelen apart gepresenteerd. Pas op het niveau van programmaonderdelen worden de mutaties van de lasten vervolgens nader geduid. Tenslotte is in tegenstelling tot eerdere jaarrekeningen geen vergelijking met de lasten van het voorgaande jaar opgenomen in het resultaatmodel (per programma). Vanwege de nieuwe opzet van de jaarstukken was een vergelijking tussen 2014 en 2015 op programmaniveau niet mogelijk, maar onduidelijk is waarom dat op totaalniveau eveneens niet is gedaan.

Tabel 4.7.3 - Beschikbaarheid en toegankelijkheid bestedingenrealisatie
Beschikbaar Toegankelijk Toelichting

Ja

Deels

De benodigde informatie is per programma beschikbaar, maar wordt niet integraal gepresenteerd en toegelicht, waardoor een (eenvoudige) aanvullende berekening nodig was. In tegenstelling tot eerdere jaren is in de jaarrekening 2015 verder geen vergelijking met het voorgaande jaar opgenomen.

Onderzoeksverantwoording

Colofon

Rekenkamer Amsterdam

Directeur:

dr. Jan de Ridder

Onderzoekers:

drs. Jurriaan Kooij (projectleider)

drs. Caroline van Zon

Werkwijze

De onderzoeksopzet is op 27 september 2016 aan de gemeenteraad van Amsterdam aangeboden. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode september 2016 tot en met februari 2017. Voor dit onderzoek zijn de jaarrekeningen en begrotingen van de gemeente Amsterdam die zijn uitgebracht in de periode 2004 – 2016 geanalyseerd. Op onderdelen hebben wij ook aanvullende informatie ingewonnen bij de ambtelijke organisatie. Voor de vergelijking met andere gemeenten is gebruik gemaakt van CBS data en de jaarstukken van de andere G4-gemeenten. De keuze voor de gebruikte kengetallen en de tussentijdse resultaten van dit onderzoek zijn in twee groepsgesprekken met ambtenaren besproken. Daarnaast zijn een aantal afzonderlijke interviews gehouden.

De bevindingen van dit onderzoek zijn vervolgens op 1 maart 2017 voor feitelijk wederhoor aan de ambtelijke organisatie voorgelegd. Met het feitelijk wederhoor is gelegenheid geboden om feitelijke onjuistheden aan te geven. De rekenkamer heeft op 15 maart 2017 een reactie ontvangen van de concerncontroller. De rekenkamer heeft bij het opstellen van het rapport de reacties, voor zover relevant, verwerkt.

De rekenkamer heeft op 23 maart 2017 het rapport tenslotte voorgelegd aan het college van B&W. Hierbij is gevraagd om te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Op 13 april 2017 ontving de rekenkamer de reactie van het college. Op 19 april 2017 is het rapport, inclusief nawoord van de rekenkamer, openbaar geworden.

Geïnterviewde personen

Ahmed Amhaini

Concernmanager Financieel Beleid en P&C

Jan Bart Dekker

Bestuursadviseur Risicomanagement

Martin Doorgeest

Bestuursadviseur Financieel Beleid en P&C

Linda Fledderus

Manager Treasury, Risicomanagement en Deelnemingen

Johan Moojen

Treasurer

Rian Sterringa

Bestuursadviseur Financieel Beleid en P&C

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam
  • Coalitieakkoord 2014-2018
  • Begrotingen 2004-2017
  • Jaarrekeningen 2004-2015
  • Najaarsnota 2016
  • Regels Weerstandsvermogen, vastgesteld door college B en W op 4 februari 2014.
  • Nota Risicomanagement 2014-2018, vastgesteld door raad op 6 november 2014.
  • Beleidsnota activeren, waarderen en afschrijven 2014, vastgesteld door raad op 5 november 2014.
  • Beleidsnota P&C cyclus. Uitvoeringsregel van het college van burgemeester en wethouders op basis van de financiële verordening van de gemeente Amsterdam, 26 januari 2015
  • Regeling Budgetbeheer, 24 juni 2015
  • Motie 2010-457 inzake de leesbaarheid, begrijpelijkheid en controleerbaarheid van de begroting, 5 november 2010
  • Motie 2010-713 inzake doelstellingen en indicatoren programakkoord, 14 januari 2011
  • Motie 2011-672 inzake doelstellingen en indicatoren programakkoord, 31 augustus 2011
  • Motie 2016- 492 inzake verbeteren verantwoordingsinformatie, 15 juni 2016
  • Voorstel beter leesbare begroting. Onderdeel Kadernota 2011, datum onbekend
  • Circulaire begroting 2012, datum onbekend
  • Memo Blauwdruk p&c-cyclus en rol raadsonderdelen in het tot stand komen van raadsproducten plannen en p&c-cyclus, 11 juli 2012
  • Handleiding Definities Doelen & Indicatoren, 12 mei 2013
  • Begroting 2015, via: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/begroting2015/
  • Amsterdam Heel en Schoon. Inspraakversie, mei 2016
COELO
  • Belastingoverzicht grote gemeenten 2004-2010
  • Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2011-2015
Gemeente Den Haag
  • Jaarrekeningen 2011-2015
Gemeente Rotterdam
  • Jaarrekeningen 2011-2015
Gemeente Utrecht
  • Jaarrekeningen 2011-2015
Wet- en regelgeving
  • Gemeentewet
  • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)
  • Besluit van 25 juni 2013, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met het versterken van de deugdelijkheid en transparantie van de begroting en de meerjarenraming van provincies en gemeenten en het versterken van de horizontale controle daarop
  • Besluit van 15 mei 2015, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met het opnemen van kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing
  • Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 juli 2015, nr. 2015-0000387198, tot vaststelling van de wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in de begroting en het jaarverslag van provincies en gemeenten
  • Besluit van 5 maart 2016, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met de invoering van een aantal wijzigingen die bijdragen aan de interne sturing door provinciale staten en de raad alsmede aan een betere vergelijkbaarheid tussen provincies en tussen gemeenten
Adviescommissie VNG
  • Rapport vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten, 8 mei 2014
Commissie BBV
  • Notitie incidentele en structurele baten en lasten, januari 2012
  • Notitie grondexploitatie, februari 2012, bijgesteld in 2016
  • Notitie overhead, juli 2016
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
  • Circulaire Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, 17 januari 2003
  • Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingswet geldig met ingang van 2015, mei 2014
  • Hoofdlijnen vernieuwing. Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), juni 2015