Rekenkamer Metropool Amsterdam
  • Amsterdam
  • Zaanstad

Proceskosten grondexploitaties

Laatste update: 14 december 2017

Over het onderzoek
De gemeente Amsterdam kon haar ruimtelijke plannen lange tijd uitvoeren door het geld ze verdiende aan grondexploitaties. Sinds 2005 vallen de grondopbrengsten echter tegen, als een gevolg van een overmaat aan plannen en het inzakken van de markt door de economische crisis. We besloten in ons onderzoeksprogramma 2013 een verkenning op te nemen naar grondexploitatie. In mei 2013 hebben we de verkenning afgerond en besloten we diepgaander onderzoek te doen naar de proceskosten voor grondexploitaties. Met het onderzoek willen we inzichtelijk maken hoe de proceskosten zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld en hoe proceskosten worden beheerst.

Status
Het onderzoek is in januari 2014 gepubliceerd en in december 2017 publiceerden we het bijbehorende opvolgingsonderzoek.

Veelgestelde vragen

Wat zijn proceskosten?

Proceskosten zijn personele kosten die worden gemaakt voor de voorbereiding en ontwikkeling van ruim­telijke plannen en die samenhangen met de grondexploitaties. Tot de personele kosten wordt ook de inhuur van derden gerekend. Proceskosten kunnen worden opgedeeld in (1) de kosten (gemaakt door projectbureaus) voor planvorming & planrealisatie en (2) de kosten (gemaakt door OGA) voor toetsing en fondsbeheer. De kosten voor Voorbereiding van en Toezicht op de uitvoering (de zogenaamde V&T kosten) kunnen ook als proceskosten worden beschouwd. In het onderzoek gaat we op het laatste slechts zijdelings in.

Zie p. 8 van het bestuurlijk rapport.

Hoe hoog zijn de proceskosten?

In onderstaande tabel staan de werkelijke proceskosten in miljoenen euro’s per ontstaansbron.

2010

2011

2012

Projectbureaus planvorming & planrealisatie

38,6

33,8

28,6

OGA toetsing en fondsbeheer

5,9

7,3

6,5

Totaal

44,5

41,1

35,1

Zie p. 15 van het bestuurlijk rapport en p. 41 van het onderzoeksrapport.

Hoeveel zijn de proceskosten gedaald?

De totale proceskosten van de projectbureaus (voor planvorm & planrealisatie) en de OGA (voor toetsing en fondsbeheer) zijn in de periode 2010 tot en met 2012 gedaald van € 44,5 miljoen naar € 35,1 miljoen. Dit is een daling van ongeveer 21%. Naar verwachting dalen de totale proceskosten in 2013 verder tot € 26,3 miljoen. Als deze verwachting wordt gerealiseerd zullen de proceskosten in 2013 dus € 18,2 miljoen lager zijn dan in 2010; een daling van 41%.

Zie p. 15-16 van het bestuurlijk rapport.

Waarom zijn de proceskosten gedaald?

De proceskosten zijn al gedaald doordat er minder werk was en de plannen voor nieuwbouw van vooral kantoren werden geschrapt. De proceskosten gaan echter pas echt fors naar beneden als het gemeentebestuur in de afgelopen jaren concrete maatregelen neemt. Daarbij gaat het om:

  • Het besluit in januari 2010 om de door de raad vastgestelde ruimte voor proceskosten niet volledig te benutten. De proceskosten worden afhankelijk gemaakt van de noodzaak van de project­activiteiten.
  • De bezuiniging van € 150 miljoen (later bijgesteld naar € 90 miljoen) op proceskosten startend in 2010 conform het program­akkoord 2010-2014.
  • De invoering van kasstroomsturing en een uitgavenplafond eind 2011. Projecten die zeker door gaan krijgen de volledige proceskosten, onzekere projecten slechts een deel en met sommige projecten wordt gestopt.
  • De invoering van het ramingsmodel voor proceskosten in 2012. Op basis van dit model wordt het budget verder naar beneden bijgesteld.
  • De opheffing van de projectbureaus in april 2013 in combinatie met een maximaal proceskostenbudget voor 2013-2016 van € 65 miljoen. Grondexploitaties worden vervangen door kavelsturing. Er mogen alleen proceskosten worden gemaakt voor kavels die binnen vier jaar winstgevend zijn.

Zie p. 11-14 van het bestuurlijk rapport

Hoe groot zijn de overschrijdingen van de budgetten?

Onderstaande tabellen geven de overschrijdingen van de budgetten in miljoenen euro’s. De eerste tabel gaat over de proceskosten gemaakt door de projectbureaus, de tweede tabel over de proceskosten gemaakt door OGA.

Projectbureaus (planvorming & planrealisatie)

2010

2011

2012

Begroting

41,8

30,6

22,8

Realisatie

38,6

33,8

28,6

Verschil

3,2

-3,2

-5,8

OGA (toetsing en fondsbeheer)

2010

2011

2012

begroting

4,8

5,6

6,3

realisatie

5,9

7,3

6,5

verschil

-1,1

-1,7

-0,2

Zie p. 15-16 van het bestuurlijk rapport en p. 42-43 van het onderzoeksrapport.

Waarom zijn er overschrijdingen van de budgetten?

Voor de projectbureaus zijn de budgetten in een hoog tempo fors verlaagd. De schattingen zijn daarbij wellicht iets te optimistisch geweest. Voor de toetsing en fondsbeheer van OGA zijn de budgetten verhoogd. Toch zijn de budgetten in 2010 en 2011 flink overschreden (in 2010 € 1,1 miljoen en in 2011 € 1,7 miljoen). De overschrijding komt doordat in de begroting de kapitaallasten, die samenhangen met het nieuwe informatiesysteem Planex, te laat en onvolledig zijn verwerkt de kosten voor het implementatieplan niet in de begroting zijn opgenomen.

Welke aandachtspunten zijn er nog in de beheersing van proceskosten?

Het gaat nog niet allemaal goed.

  • Een deel van de bezuiniging wordt gerealiseerd door proceskosten voortaan te verant­woorden als V&T-kosten. Dat is geen bezuiniging maar een boek­houd­kundige verschuiving van kosten. Tevens functioneert het ramingsmodel voor proceskosten nog niet feilloos en zijn de proceskostenbudgetten voor de komende jaren onvoldoende onderbouwd.

Er zijn nieuwe uitdagingen.

  • De sterke verlaging van de proceskosten­budgetten en de concentratie op de rendabele onderdelen van grondexploitaties (kasstroomsturing op kavel­niveau) leidt tot een meer kleinschalige gebieds­ont­wikkeling waar de marktvraag leidend is. Dit biedt kansen voor een stedelijke ontwikkeling die beter aansluit bij de vraag, maar zorgt ook voor minder regiemogelijkheden door de gemeente.
  • Stadsdelen kunnen als bestuurs­commissies een grotere verantwoordelijkheid krijgen in de aan­sturing van projecten tot circa € 25 miljoen. De centrale stad blijft verantwoordelijk voor het Vereveningsfonds en krijgt als ‘penningmeester’ van de stadsdeelprojecten tussen de € 5 en € 25 miljoen een belangrijke rol. Wat het penningmeesterschap precies gaat inhouden is echter nog niet duidelijk.

Zie p. 27 – 34 van het bestuurlijk rapport

Wat beveelt de rekenkamer aan?

De aanbevelingen van de rekenkamer zijn gericht op een verdere verbetering van de beheersing van proceskosten. We vinden het belangrijk dat er aandacht wordt besteed aan de kwaliteit en het gebruik van het proceskostenmodel. Ook bevelen we aan de kosten voor voorbereiding en toezicht op de uitvoering beter te scheiden van de proceskosten. Verder is het volgens ons van belang dat kennis (over proceskosten in het bijzonder) en control ook in de veranderende organisatie wordt geborgd. Ook wijzen we op het belang van goede afspraken tussen de centrale stad en de bestuurscommissies over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling in de beheersing van grondexploitaties, waaronder de beheersing van proceskosten. Ten slotte doet de rekenkamer een aanbeveling om de bestuurlijke grip op de nieuwe wijze van gebiedsontwikkeling te versterken. Het college neemt de aanbevelingen van de rekenkamer over.

Zie p. 27 – 34 van het bestuurlijk rapport

Tijdlijn

15 december 2017

Opvolgingsonderzoek

1 mei 2013

Verkenning