Rekenkamer Metropool Amsterdam
  • Amsterdam
  • Zaanstad

Transformatie van leegstaande kantoren

Laatste update: 20 maart 2013

Achtergrond
Van alle kantoorruimte in Amsterdam staat ongeveer 1,3 miljoen m2 leeg – zo’n 17% van de totale voorraad. De oorzaak van het overaanbod is de hoge nieuwbouw-productie tussen 2000 en 2010 tegenover de afnemende vraag naar kantoorruimte – mede als gevolg van het nieuwe werken en de economische crisis. Het college wil de leegstand van kantoren aanpakken door nieuwbouwplannen te beperken. Omdat dit op zichzelf de bestaande leegstand niet oplost, zet de gemeente daarnaast in op het stimuleren en faciliteren van de transformatie van kantoren naar nieuwe bestem­mingen. Dit is een gecompliceerde opgave, omdat de gemeente hiervoor sterk afhankelijk is van de markt. Deze opgave vormde voor de rekenkamer de achter­grond voor een onderzoek naar het transformatiebeleid en de uitvoering hiervan.

Weinig doordacht beleid
Het huidige leegstandsbeleid is te weinig doordacht. Het beleid voor de leegstand van kantoren in Amsterdam is sinds 2006 in ontwikkeling vanuit verschillende bestuurlijke invalshoeken (o.a. verbeteren vestigingsklimaat, aanpak schaarste van woon- en werkruimte) en raakt meerdere collegeambities (o.a. transformatie, reali­satie milieudoelstellingen, realisatie hotels en studentenhuisvesting). Een samen­hangend ontwerp en heldere prioriteiten ontbreken echter. Op uitvoerend niveau leidt dit soms tot tegenstrijdige opdrachten voor ambtenaren.

Beoogde realisatie en doelmatigheid van beleid onvoldoende meetbaar
De centrale doelstelling van het leegstandsbeleid is helder – het terugdringen van de leegstand van kantoren – maar is niet scherp en kwantitatief geformuleerd. In 2020 wil het college de courante leegstand reduceren tot 5% à 8% en de incourante leegstand substantieel reduceren, door de transformatie van kantoorpanden en de beperking van nieuwbouwplannen. Omdat de begrippen ‘courant’, ‘incourant’ en ‘substantieel’ niet nader gespecificeerd zijn is onduidelijk wanneer deze doelen bereikt zijn. Hetzelfde geldt voor de bijdrage van dit beleid aan het tot stand brengen van de, beoogde maatschappelijke effecten zoals het realiseren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat, leefbare locaties en de benutting van lege ruimte door ruimte­zoekers. Ook rapporteert het college niet of en in hoeverre het erin slaagt deze effecten te bereiken.
Het prestatiedoel om tijdens de collegeperiode 200.000 m2 leegstaande kantoren te transformeren, wordt naar verwachting gehaald. Aan het eind van de huidige collegeperiode in maart 2014 zal mogelijk 296.000 m2 kantooroppervlakte zijn getransformeerd.
Er is een beperkt budget van € 5 miljoen beschikbaar, maar dit budget is weinig transparant en aan het eind van de collegeperiode op, terwijl de doelstellingen doorlopen tot 2020. Het college geeft geen inzicht in de doelmatigheid (of kosten­effectiviteit) van het leegstandsbeleid, doordat inzicht in de volledige kosten van transformatie ontbreken, de resultaten onvoldoende duidelijk zijn en moeilijk is vast te stellen wat de bijdrage van de gemeentelijke inspanningen aan de gerealiseerde doelstellingen is.

Uitvoering van transformatiebeleid door waaier aan instrumenten
Het college zet bij de uitvoering van het transformatiebeleid een groot deel van aangekondigde instrumenten in. Er is echter nog geen sprake van een op elkaar afgestemd palet van goed functionerende instrumenten. Er is onvoldoende budget voor de benodigde activiteiten, er ontbreekt een geschikte methode om de proces­kosten te schatten en slagvaardige projectteams met bevoegdheden ontbreken. De gemeente heeft weinig aandacht voor kantoorhoudende organisaties die (potentieel) een leeg pand achter zich dreigen te laten. Een specifiek Plan- en Besluitvormings­proces Ruimtelijke Maatregelen voor transformaties is nog niet ontwikkeld. En op ambtelijk niveau leiden verschillende bestuurlijke opdrachten soms tot tegengestelde belangen.

Ervaringen met het transformatiebeleid brengen knelpunten aan het licht
De analyse van ervaringen van eigenaren en ambtenaren bij drie transformatie­projecten heeft een aantal succesfactoren en knelpunten bij transformaties aan het licht gebracht, die voor een deel opgelost kunnen worden door de gemeente. Enerzijds waarderen zowel eigenaren als gemeentelijk medewerkers het werk van de kantorenloods, de (leegstands)gesprekken tussen eigenaar en de gemeente, de grote bestuurlijke betrokkenheid, het maatwerk bij grondprijzen en erfpachtafspraken. Anderzijds blijft het verloop van het transformatieproject voor eigenaren tot in een zeer laat stadium onzeker. Het bestuurlijk draagvlak geeft eigenaren, financiers en afnemers nog niet voldoende vertrouwen in een goede afloop van het ambtelijk proces. Eigenaren en gemeentelijke projectleiders missen een slagvaardig projectteam met bevoegdheden, een duidelijk aanspreekpunt voor transformaties en een gevoel van urgentie bij en betrokkenheid van het ambtelijk apparaat. Gemeentelijke project­leiders missen richtlijnen en hulpmiddelen om de betrouwbaarheid van de externe partijen te kunnen beoordelen, het nut van de eigen inzet te kunnen afwegen, de knoop door te hakken bij conflicterende collegeambities en willekeur te voorkomen. Door deze knelpunten aan te pakken kan de gemeente transformaties meer bevorderen.

Aanbevelingen gericht op heroverweging beleid
Het leegstandsbeleid kan worden gekarakteriseerd als learning-by-doing. Dit is begrijpelijk, gezien de aanpak van leegstand een onderwerp is waarbij de gemeente moet opereren in een complexe omgeving en in haar aanpak sterk afhankelijk is van anderen. Het is nu echter tijd voor reflectie op de ontstane praktijk. Dit heeft het college tot nu toe weinig gedaan. Het is de vraag of ingrijpen door de gemeente nog steeds in deze omvang noodzakelijk is en of de huidige mix van instrumenten de juiste is. De rekenkamer formuleerde op basis van haar conclusies zes aanbevelingen voor het college. De kern is het heroverwegen van het leegstandsbeleid inclusief het transformatiebeleid, alsmede de gemeentelijke inzet.

Reactie college B en W en nawoord rekenkamer
Het college neemt de aanbeveling om de inzet van instrumenten te heroverwegen over. Het college gaat op de overige vijf aanbevelingen niet expliciet in en lijkt deze niet over te nemen. De rekenkamer heeft de reactie van het college voorzien van een nawoord.