Rekenkamer Metropool Amsterdam
  • Amsterdam
  • Zaanstad

Toezicht op de voorscholen. De uitdaging van goed en praktisch toezicht

Laatste update: 1 oktober 2012

Toezicht op de voorscholen in Amsterdam
Door voorschoolse educatie hoopt de gemeente Amsterdam taalachterstanden bij jonge kinderen definitief tegen te gaan. De gemeente is daarbij ambitieus. Wethouder Asscher heeft in maart 2012 aangegeven de uitvoering van de voorschoolse educatie te willen verbeteren en taalachterstand structureel aan te pakken. Het toezicht op de voorscholen is hierbij vooralsnog een relatief onderbelicht aspect. Daarom hebben wij ons in een beperkt onderzoek daarop geconcentreerd en de doelmatigheid van het gemeentelijk toezicht onderzocht.

Onze conclusie is dat het gemeentelijk toezicht op de Amsterdamse voorscholen veel efficiënter georganiseerd kan worden. Bij het toezicht is vooral weinig aandacht voor de doelmatigheid van voorschoolse educatie. Daarnaast voldoet het huidige toezicht slechts gedeeltelijk aan een aantal door het Rijk geformuleerde principes die een zekere garantie zouden moeten bieden voor efficiënt toezicht.

Focus van toezicht op rechtmatigheid, minder op doeltreffendheid en doelmatigheid
Het huidige Amsterdamse toezicht op de voorscholen is vooral gericht op de rechtmatigheid. De doeltreffendheid en zeker de doelmatigheid krijgen minder aandacht. De GGD toetst de rechtmatigheid door te kijken of de voorscholen de wettelijke en stedelijke kwaliteitseisen naleven. Stadsdelen houden bij het verlenen van subsidies aan voorscholen ook toezicht op de doeltreffendheid. Daarbij gaat het niet om het realiseren van maatschappelijke effecten (zoals vermindering taalachterstand), maar om de realisatie van wettelijke doelen, zoals het bereik van doelgroeppeuters en de realisatie van voorschoolplaatsen. Geen van de toezichthouders richt zich specifiek op de doelmatigheid. Daadwerkelijk inzicht in de totale overheadkosten van voorschoolse educatie heeft de gemeente niet. Gezien de vele organisaties die betrokken zijn bij de uitvoering zijn hoge overheadkosten wel een reëel risico.

Toezicht kan veel efficiënter
De principes van het Rijk voor modern toezicht vereisen dat toezicht niet alleen goed (onafhankelijk, transparant en professioneel), maar ook praktisch en efficiënt (selectief, slagvaardig en samenwerkend) is. Dat is nu nog niet het geval. Bij het huidige toezicht ontbreekt het nog aan selectiviteit, slagvaardigheid en onafhanke­lijkheid. Alle voorscholen worden op dezelfde manier onderzocht. Terwijl de gemeente ook op basis van risico’s, kosten en baten de intensiteit van het toezicht zou kunnen laten variëren. Dat vraagt echter om een visie op toezicht en die ontbreekt.

Daarnaast vindt het toezicht aan de poort onvoldoende plaats en wordt gehinderd doordat de stadsdelen en DMO geen onafhankelijke rol vervullen. Zij hebben een financieel belang om veel voorschoolplekken en een hoog bereik van doelgroep­peuters te realiseren. Dit belang staat op gespannen voet met het houden van goed toezicht. Dat blijkt uit het feit dat 23% van de erkende voorscholen door de GGD zijn aangemerkt als een ‘hoog risico locatie’. Bij deze locaties is het risico hoog dat zij niet kunnen voldoen aan de wettelijke basiseisen voor de reguliere kinderopvang. Ondertussen ontvangen zij wel subsidie voor het aanbieden van een extra taak, namelijk voor voorschoolse educatie.

De gemeente is ook nog niet slagvaardig genoeg. Als voorscholen de wettelijke en stedelijke kwaliteitseisen niet naleven, handhaaft de gemeente onvoldoende. Slechts 6% van de overtredingen bij voorschoolse educatie wordt gehandhaafd. Bij de reguliere kinderopvang wordt gemiddeld 42% van de overtredingen gehandhaafd. Dit komt doordat niet duidelijk is wie de stedelijke kwaliteitseisen voor de voor­schoolse educatie moet handhaven: de stadsdelen of Bureau Handhaving Kinder­opvang (BHK). Tot slot zijn er veel organisaties (de zeven stadsdelen, DMO, de GGD en Bureau Handhaving Kinderopvang) bij het toezicht betrokken zodat samen­werking belangrijk is om de toezichtlast beperkt te houden. In de praktijk is de samenwerking tussen organisaties echter niet altijd optimaal.

Conclusies en aanbevelingen
Dit onderzoek laat zien dat het toezicht op de voorscholen efficiënter plaats kan vinden als de gemeente selectiever en slagvaardiger handelt. Het is van belang om het toezicht efficiënter te organiseren, omdat het huidige toezicht veel tijd kost en er in de toekomst nog meer voorscholen bij komen. Voor het efficiënter vormgeven van het toezicht op de voorscholen doet de rekenkamer de volgende vijf aanbevelingen:

Aanbevelingen

  1. Ontwikkel een visie voor toezicht op de voorscholen en stel die vast.
  2. Breid het risicogestuurd toezicht uit naar de voorscholen door:
    a) de risicoprofielen voor de reguliere kinderopvang te gebruiken bij de overweging om een kinderdagverblijf of peuterspeelzaal te erkennen als voorschoolaanbieder.
    b) de risicoprofielen uit te breiden naar de voorschoolse educatie en te gebruiken bij:
    – het afstemmen van de tussentijdse informatie die voorschoolaanbieders geven aan stadsdelen.
    – de selectie van voorscholen voor het kwaliteitstraject KBA.
  3. Beleg de interventietaak op een heldere manier bij een onafhankelijke, professionele organisatie die zich probleemeigenaar voelt.
  4. Wees transparant over het aantal gehandhaafde overtredingen voor voorschoolse educatie.
  5. Beperk de toezichtslast door samenwerking te stimuleren en zorg dat de informatieverzameling doelmatig is

Bestuurlijke reactie en nawoord
Zowel het college van B&W als de dagelijks besturen van de stadsdelen geven in een gezamenlijke bestuurlijke reactie aan dat zij drie van de vijf aanbevelingen overnemen. Zij onderschrijven de belangrijkste conclusies van het rapport. De bestuurlijke reactie is integraal in dit rapport opgenomen en voorzien van een antwoord van de rekenkamer.